水权制度与水资源优化配置

【水资源】

水权制度与水资源优化配置

张　平

(河海大学商学院,江苏南京210098)

摘　要:通过对国外水权交易制度的研究,发现其值得我们借鉴的方面:水资源管理私有化、水权交易市场发展完善、中介发挥重要作用、重视水环境保护。建立水权交易制度必将对我国的水资源优化配置产生重要作用,具体表现在:明晰水权是水资源管理的根本、水权制度将促进用水者节约用水、借助水价调节水资源配置、推动水市场交易机制的建立及变革水资源管理体制等。关　键　词:优化配置;水权;水资源中图分类号:TV213.4　　　文献标识码:A　　　文章编号:1000-1379(2005)04-0015-02

1　我国水权制度及水资源配置现状

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源。我国水资源总量为28124亿m3,位居世界第6位,但人均占有量2200

m,只为世界人均占有量的1/4

3

[1]

2　国外水权交易的特点

不管水权交易的发育程度和各国的政策环境如何不同,为了提高各部门的用水效率,在水资源管理中保护和实现自然资源的持续利用,减少巨额财政负担及增强资源分配中的灵活性和反映能力,许多国家和地区纷纷建立水权交易体系,实现水资源的市场化运作。

(1)水资源管理私有化。水权的发展极大地促进了水资源

,再加上水资源时空分布不

均、水污染严重、用水浪费大等,造成水资源严重短缺,水资源成为我国可持续发展的最大制约因素,因此,水资源的优化配置已是当务之急。水资源优化配置的目标是促进国民经济和社会的可持续发展、水资源的可持续利用、生态环境的协调和改善以及人民生活水平和质量的提高。水资源优化配置是一个多水源、多用户、多目标的系统工程。长期以来,水资源管理配置一直采用计划经济手段,这种配置方式由于其具有的强制性和僵化性,因此造成水权不清,水价严重背离价值,水的利用率低下,难以真正实现水资源优化配置,致使水资源短缺、用水浪费、污染严重的现象长期存在。要从根本上解决这一问题,必须在水资源配置过程中引入水权制度。

我国在水资源的所有权和使用权方面虽然还没有形成完整的水权制度体系,但根据现行水利法规,目前业已具备了基本的水权管理框架。中共十一届三中全会以来,对水的商品属性、水利产权制度改革、水利适应市场经济发展等问题进行了深入研究和探索,取得了一系列研究成果,为水权制度的建立提供了理论支持。在水权的分配和转让实践方面,我国近年来也进行了有益的探索,取得了一些成功经验。如浙江省中部的东阳市和义乌市于2000年11月24日签订了有偿转让横锦水库部分水权的协议。东阳和义乌两市毗邻,同属钱塘江流域,并位于钱塘江重要支流金华江上游。东阳市的水资源相对较为丰富,水资源开发成效较大,可供水潜力大;而义乌市由于近几年来迅速发展,从一个小城市很快发展到了一个中等城市,使得水资源供需局面变得十分紧张,于是两市采取“优势互补”的策略,签订了水权转让协议。协议的签订开辟了我国水权转让的先河,优化了区域水资源的配置,向跨流域、跨区域调水的水权转让迈出了新的一步[2]。

供给运行和管理中的私有化。与水权交易的建立相适应,公有和私有部门的权利和责任存在多种形式,这些不同的分工搭配提高了水交易的灵活性。澳大利亚联邦政府及其有关州和地区政府在灌区管理方面逐步推行企业化和私有化,减少政府干涉,增加政府核算功能,并从调控作用中进一步分离政府的商业性所有权或经营权。澳大利亚政府在制定企业化政策时,考虑有如下问题:①是否存在或能够形成竞争的市场。②在竞争不存在的情况下,是否能够避免价格的垄断。③是否需要强调非价格性的规章,例如生态系统和动植物栖息地的保护与恢复等[3]。智利对于水资源和水利设施的管理采取了最彻底的私有化,不仅把处理水利设施的管理转交给了用水协会,而且城市供水服务也实行了私有化。这不仅提高了城市和农业用水的效率,而且也减少了财政补贴。

(2)水权交易市场发展完善。在澳大利亚的水交易市场

上,销售者可以自行决定出售其多余或不需要的水量,增加了企业经营的灵活性。对于购买者来说,通过在市场上购买水权,可以投资新企业或在扩建现有企业规模时增加水使用的可靠性。而美国水权作为私有财产,其转让程序类似于不动产,须经批准、公告,有偿转让等一系列程序;在美国西部还出现了水银行。水银行将每年的来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,同时开展一系列立法活动,消除水权转　收稿日期:2005-01-24

　作者简介:张平(1977-),女,江苏连云港人,博士研究生,研究方向为水资源管理。

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net

・16・

人　民　黄　河　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2005年　

者的利益直接联系起来,因此,用水者就要考虑其用水行为是否适当。用水者取得水权后,以效益为核心,必然做出两种选择:一是直接使用水资源,获取一定的经济利益;二是把水权转让给使用效益更高的用水者,通过收取水权有偿转让费,获得经济利益。

(3)借助水价调节水资源配置。水价可分为资源水价、工

让的法律制度障碍,以保证水权交易的顺利进行和水市场的良好发展[4]。此外,加拿大和日本等也在努力培育发展水市场,积极开展水权交易。智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权转让。

(3)中介发挥重要作用。澳大利亚水流域在各州内的管理

职能由各州相关的政府机构承担,最终与灌溉协会或供水公司相衔接。流域水服务机构向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果,宣传水知识和有关信息,以便公众能真正参与管理。水权咨询服务公司在美国水权交易中发挥着非常重要的作用,水权交易大都要通过该公司进行。如为委托人提供各种记录档案和其他必需证明,提供水权的占有水量、法律地位及水权的有益利用等作为专家证词[5]。而在智利和墨西哥,强大的用水者协会在水资源分配中发挥了重要的作用。如智利的用水者协会拥有和管理水利设施,监督水资源分配,提供协商场所并解决水事冲突。这增强了个人甚至是社区群体对水资源的控制,更加确保了用水者对水资源接近的权利。

(4)重视水环境保护。由于水权交易可能给第三者和环境

程水价、环境水价三个部分。资源水价包括对水资源耗费的补偿,对水生态影响的补偿。合理的资源水价对促进节水、保护水资源、促进水资源优化配置具有重要作用。在水资源的供求平衡计算基础上,通过实行合理的水价确定方式,制定最优水价浮动范围,就能达到优化配置水资源的目的。按照市场经济的要求,逐步建立起符合价值规律的水价形成机制和管理机制,就可以实现抑制需水、有效供水和保护水质的水资源优化配置的三大任务。

(4)推动水市场交易机制的建立。水市场是一个不完全市

场,是一个准市场,因此对它的培育需要国家有关法律法规的支持和约束,需要政府的积极推动。首先,国家作为水资源的所有者,是水权分配的主体。国家政府作为水市场的管理者和调控者,在水资源配置方面,应行使水行政管理和水行政执法职能,加强对水权和水市场的管理。因此,水资源配置还需要政府的宏观调控。其次,水市场是一个新生事物。培育和发展处于萌芽期的水市场任重道远。在水市场中推行水权交易、做到有序交易水权等,都需要法律、法规作基础。因此,制定水权交易的有关法规,特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益,防止对环境可能造成的负面影响,明确出现水事冲突时的解决办法等,有利于促进水权交易制度健康发展,使水市场不断得到发展和完善,保障水权交易双方的利益。

(5)变革水资源管理体制。水权制度的建立,将加快水资

造成负面影响,因此重要的是加强对二者尤其是环境的保护。各国在水权交易实践中的研究表明,通过市场对水资源的分配与环境保护是协调一致的。智利、墨西哥等国采用法规的办法对环境予以了保护。如墨西哥,非农业用水的水质必须有明确的授权,如果对生态系统造成了危害,导致地下水过量开采或产生了其他环境影响,政府可以限制其对水的利用。

3　水权制度在水资源优化配置中的作用

为实现水资源的可持续利用,必须坚持人口、资源、环境协调发展的原则,转变治水思路,从传统水利向现代水利转变、向可持续发展水利转变,而国外的诸多经验无疑给我国水利改革提供了借鉴。结合国外的实践情况及我国目前的实际,建立水权交易制度必将对我国的水资源优化配置产生重要的作用。

(1)明晰水权是水资源管理的根本。如何在水资源国家所

源管理体制的变革,实现水资源统一管理。实现水资源统一管理体现了市场经济责、权、利一致的原则,也体现了效率至上原则。传统的“多龙管水”的水资源管理体制是水资源优化配置的重要障碍。管理职能的分割,直接影响生活、生产和生态用水的相互协调,影响水资源合理开发、科学配置、优化调度、高效利用。市场配置水资源,必须首先解决区域内分部门管理的制度性摩擦问题,降低制度性成本,改变管理体制,兼顾上下游、左右岸、不同行业的权益,最终实现水资源的优化配置。

有的前提下,根据用水方式的不同合理界定水权,并探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度,是目前我国水权制度亟待解决的问题。随着市场经济体制的健全和完善以及水资源的日益短缺,明晰水权,按水权理论对水资源的开发和利用进行管理已不容忽视。因此,在对水权改革探讨中,在国家对水资源拥有所有权的前提下,可以逐步放开使用经营权,将水权中的所有权和使用权剥离,把水资源使用权(用水权)纳入市场,按照市场规则进行运作。通过认购水权、转让水权等方式,水资源将会配置到效益高的地方。效益低的地方可以转让部分或全部用水权,获得出让权进行节水改造或兴修水利工程。

(2)水权制度将促进用水者节约用水。水权制度的基础是

参考文献:

[1]　程晓冰.水资源保护概况[J].水资源保护,2001,(4).[2]　胡振鹏,傅春,周国栋.水资源使用权有偿转让浅议[J].

中国水利,2001,(5).

[3]　李燕玲.国外水权交易制度对我国的借鉴价值[J].水土

保持科技情报,2003,(4).

[4]　赵海林,赵敏,毛春梅,等.中外水权制度比较研究与我国

水量分配和水权的界定,通过水量分配和水权界定,可以有效制约用水者的用水行为。在我国,水资源所有权属于国家,在对水资源使用权明确界定之前,事实上是一种公共物品,然而一旦水权界定明确,用水者在获得水资源使用权的同时,也明确了这些使用权的各项权能和风险,这时水权明晰的水资源事实上已经成为用水者的私人物品,用多少以及怎样用都和用水

水权制度改革[J].水利经济,2003,(7).

[5]　李可可,邵自平.美国西部水权管理制度及启示[J].中国

水利,2004,(6).

【责任编辑　荆东亮】

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net