四、流动人口“流出地”的组织管理制度研究

自从80年代以来，中国农村伴随着家庭联产承包制的改革以及市场经济的突飞猛进，农民们逐渐掀起了一个成批外出打工的流动浪潮。我国流动人口的规模在不断的扩大，大量的农民工进入城市工作，出现了流动人口盲目流动的问题。其中一个很大的原因就是与之相配套的组织管理制度存在滞后现象，尤其是流动人口“流出地”的组织管理制度更为滞后，大量的流出人口由于缺乏完善的管理制度而盲目流动，给社会稳定造成了一定的影响。流动人口一直没有引起流出地管理机构的足够重视，流出地管理机构缺乏统筹管理，政出多门，很不规范，彼此之间缺乏统筹规划和协调机制，严重影响了流出地、流入地和流动人口自身的利益，所以关注流动人口 “流出地”的管理，对于维护流动人口利益和社会稳定，加速我国城乡化进程有重大意义。

(一)目前“流出地”管理中存在的主要问题

对流动人口，流入地和流出地往往持不同的看法和态度：作为流入地的城市是喜忧参半，其中忧的是流动民工给流入地城市带来了许多问题，特别是给城市社会治安造成了巨大压力。而流出地农村的和群众对农民外流则普遍持欢迎、支持的态度，认为这是减轻了工作的负担。尤其在系统内部有相当一部分民警，把人员流出看作是减轻了治安管理的担子，甚至把一些有过前科或劣迹的人外出看作是卸了包袱。他们认为流出地农村经济相对落后，交通通讯也不发达，人口外流对流出地的治安毫无直接影响。流出地机关对外流的人口缺乏管理对象，一般只要在春节和农忙时重点抓一下，防止回流的人员带来治安问题即可。目前持有这种观点的不在少数。我们在充分看到流动人口给农民、农村和城市的发展带来经济利益的同时，也应清晰的看到流动人口管理中存在的问题。随着我国流动人口的快速增长，特别是农村流动人口的大量进城务工，无论是流出地还是流入地的管理制度都出现了滞后现象，各项相关制度都跟不上流动人口的快速增长，其中流出地的管理机构由于经济的落后和人才的缺乏更为滞后。存在着许多突出的矛盾和问题，主要反映在以下几个方面：

1、在劳务输出中“流出地”管理机构未能建立起统一的劳动力市场网络信息系统。

社会已进入信息化时代，人口流动的趋势不可逆转，动态性特征越来越明显。据有关部门统计，目前我国流动人口已达1.5亿，占全国总人口十分之一强。流动人口工作是机关一项重要的基层基础工作，如何运用信息化手段加强和改进流动人口工作，是当前机关需要研究解决的课题之一。但是机关信息化建设滞后，信息化工作模式没有形成，由于信息不充分以及信息不对称，从而不能形成全程管控的链条。大量资料靠手工劳动收集，无法长期积累，难以持续和固定下来，难以实时关联、分析、比对，不能为工作提供高效服务，使管理工作没有形成全方位的系统控制力。从总体上看，经济相对发达的地区如浙江、广东等地区建设情况较好，例如浙江省11个地级市机关均已建成相应的管理信息系统。各地市机关也纷纷从自身工作需要、特点出发开发建设规模大小不一的实用系统，以切实加强本地区流动人口的信息共享和流动人口数据的自动比对报警。但这些应用功能比较单一，只限于信息的共享查询和自动比对，对信息进行综合全面深入分析的几乎还没有。中西部地区情况则差一些，除一些较大的城市外，很多地方还没有建立相应的信息系统。许多地方实现了流动人口信息的共享查询、自动比对等功能。一些地方也依托已建的流动人口信息系统，实现了流动人口信息一录入即与在逃人员、违法犯罪前科等数据的自动实时比对。但是对于流动人口“流出地”的有序、有效管理还是远远不够的。

主要表现在两个方面：一是各省市、自治区、县、区等流动人口“流出地”的四级劳动力市场网络平台建设，由于缺资金缺人才而严重滞后，特别是在县、乡、镇，农村劳动力信息没有网络，无法与城市用人单位、特别是省外用人单位实施劳动力供求信息的联络与对接，网上招聘民工的快速运作根本无法做到。各乡镇劳动保障服务站由于工作经费、人员编制等没有落到实处，无法履行组织、引导农民外出务工的职责；二是跨省的劳务市场信息网络不通，从而很难实现“资源共享，优势互补，联合互动”。

加大流动人口信息共享，建立健全网上服务与管理平台。一是建立统一、规范的流动人口数据库。流动人口涉及全国各地，单靠一个地方的机关是难以

服务好管理好的，全国机关必须树立“一盘棋”思想，加强协同和协作，建立一个统一、规范的流动人口数据库，实现全国范围的流动人口基本信息、活动轨迹信息及违法犯罪前科信息的共享。建立流动人口数据库，首先要整合机关已有的各种业务系统中的流动人口信息资源。除与流动人口密切相关的暂住人口、旅馆业、出租房屋等管理系统外，还有其他包含流动人口信息的案事件系统、接处警系统、违法犯罪人员信息系统等，以及其他在各种业务中获取的流动人口信息，都必须整合到数据库中。其次要将各地的流动人口信息整合到统一的流动人口数据库中。在建库模式上，可以在省一级分布式建库，流动人口集中的地方也可参照省一级进行分布式建库，省与省之间建立标准数据交换接口，在适当时候推出全国统一的流动人口数据库。二是建立跨地域的流动人口服务与管理信息交互平台。当前，我国居民身份证正在更新换代，而流动人口更换二代证则由于其离开户籍地而带来不少麻烦。机关可以依托专网，通过建立跨地域的流动人口服务与管理信息交互平台，将各地二代证管理系统互联起来，实现在异地受理、本地核实、异地做(发)证等功能。这样，所有的流动人口都可以享受信息技术带来的便利。不单二代证，其他如身份证明出具、驾驶证管理、机动车及违章处理等等，都可以通过类似的平台实现异地服务、异地办理，这样就大大方便那些经常出门在外的流动人口。对于流动人口的迁移，也可以通过平台实现迁入地和迁出地的信息交互，类似于常住人口的“网上迁移”，从而实现流动人口“网上迁移”管理。跨地域的流动人口服务与管理信息交互平台的技术实现不是很复杂，关键是制定完善的数据交换及接口标准，并实现安全可靠的用户控制。目前，PKI/PMI基础实施已基本建成，安全可靠的用户控制可以通过PKI/PMI实现。平台实现的难点在于如何协调各级机关的职责，建立可行的管理机制。三是建立统一的高危流动人口管理平台。高危流动人口是流动人口管理的重点，是遏制流动人口违法犯罪高发的关键，因此，在信息化建设中必须充分加以重视。首先，要建立统一的高危流动人口管理库，可以参照前文流动人口数据库的建立，或直接从已有流动人口数据库中提取，但不同的是，列入高危流动人口管理库的高危人员是有条件的，必须按一定程序列管，其管理也应是严格的。其次，要建立高危流动人口信息交互与共享平台。通过该平台，实现高危流动人口流入地和流出地、流出地和流出地之间的信息交互与共享，交互与共

享的信息范围包括：身份、社会关系人、违法犯罪前科(含相关的案事件)、活动轨迹及各地机关掌握的其他信息等。通过上述信息的交互与共享，实现对高危流动人口的动态管控和协同管理，从而切实提高对高危流动人口的管控效率和力度。

2、流出地的管理机构对外出务工的流动人口的技能、技术培训很不规范，培训的数量、范围和质量有限

农村劳动力转移是一个国家在实现工业化和现代化过程中呈现的一种必然趋势, 我国是一个人多地少, 农业人口比重大的国家, 据“五普”数据, 我国农村人口占全国总人口的%, 约占世界农村人口的1/4。我国农村劳动力素质低是一个不争的事实。而我国今后新增劳动力的主要来源在农村,但由于农村劳动力受教育程度低, 受职业培训的比例小, 因而在转移过程中,又带来诸多新的社会问题, 直接影响到我国经济社会的健康发展。就目前的现实情况看，流出人口尤其是农民工迫切需要职业技能、技术培训。对农民工来说，务工前培训更具有意义，但是由于农民工对目前的社会培训机构以赢利为主的收费难以接受，再加上资金投入不足和农民工的小农意识，害怕因参加培训而耽误工作因此绝大多数流出人口没有接受过岗前培训。

城市化是社会发展的结果,也是人类社会迈向现代化的必经阶段。推进城市化要求实现农村人口更大规模的转移,而要顺利实现农村剩余人口的转移,必须以提高农村劳动者素质为前提,在市场经济条件下人口的流动本质上是劳动力、资本以及技术信息等各种生产要素在国家宏观经济下市场配置的综合反映。在城乡劳动力的总供给大于总需求的既定条件下,中国现在进行的结构调整导致的不是周期性和摩擦性失业,而是结构性失业,即现有劳动力的数量和质量不适应产业结构升级和新兴产业发展对劳动力的需求,我国目前在生产一线的劳动力素质偏低和技能型人才紧缺问题十分突出。现有技术工人只占全部工人的1/3左右,而且多数是初级工,技师和高级技师仅占4%,技术工人短缺,已成为制约产业升级的突出因素。相对于庞大的仅能从事脏、累、险等简单劳动的农村剩余劳动力后备军来说,大中城市为其提供的就业机会仍是极为有限的。而推进城市化,则意味着更多的剩余

劳动力在城市就业,或转化为城镇人口,中国社会的这种要求,已经同农村劳动力素质现状形成矛盾,解决这一矛盾的紧急措施,就是对农村劳动力进行职业教育,不断提高他们的素质,使他们能通培训过掌握一技之长,拓宽就业渠道,增加收入,这样不仅满足新型工业化道路,而且有助于实现农村劳动力的完全转移。

从宏观上看，目前流出人口培训中的另一突出问题是缺乏统筹管理、政出多门、极不规范。劳动保障、教育、农业、科技、水利、妇联、扶贫办、计生委等部门都从自己业务口径出发，对外出务工人员开展各式各样的培训，但缺乏必要的统筹规划和协调机制。这种状况严重影响了城乡统筹经济的发展和流出人口的就业问题。

农村成人教育作为农村教育的重要组成部分,起始于20世纪80年代初,并提出了“要提高新一代和广大农村劳动者的文化科学水平,促进农村社会主义建设”的发展方向。在之后的20多年的时间里,农村成人教育得以快速发展,为我国经济建设做出了重要的贡献。在肯定成绩的同时,我们还要清楚的认识到我国农村成人教育目前面临的严峻形势：

首先,农村成人教育相对水平较低,有待进一步提高。虽然我国农村成人教育发展很快,在校生人数和培训人数,但从总体来看其相对水平不高。根已经形成相当大的规模据教育部职业教育与成人教育司综合改革处的统计,到目前为止,在我国农村劳动力中,接受过短期培训的只占20% ，接受过初级职业技术教育或培训的只占3.4% ,接受过中等职业技术教育的只占0.13%,而没有接受过技术培训的竟高达76.4%。目前,我国农业科技推广人员只有88万,初中文化程度以下的就占了60% ,平均万亩土地仅有0.80个技术人员,万名劳动力仅有0.16个技术人员。

其次,农村成人教育目前处于历史的低谷,整体出现滑坡现象。主要表现有:一、农村成人教育规模持续下降；二、农村成人学校办学条件进是农村教育资源出现减少趋势一步下降；三是农村成人教育的办学模式单一、管理不顺影响到成人教育的发展；四是一些农村成人教育机构脱离农民实际需求,片面注重传统式学历职业教育,影响了农村成人教育的效果。

3、流出地管理机构在保护流出人口的合法权益方面很少作为

流动人口管理问题，一直是人口管理和中国城市化过程中的热点、难点问题，而流动人口的权利保障和流动人口“流出地”的组织管理难度息息相关。权利保障越好，流动人口接受各项管理的主动性越强，管理的难度就越小，城市规划和管理的信息准确度与科学性就越强。反之，如果只强调管理，而在相应的权利保障上做得不够，那么，流动人口对相应的管理抱抵触情绪的概率将大大增加。

然而，知易行难。明白管理必须建立在平等服务的基础上的常识不难，难的是给流动人口以明确的权利预期，让他们明白，接受管理将会有明确的“权利兑现时间表”。有了这样的时间表，他们就会积极主动地配合管理。这样，流动人口的信息将做得科学准确，而依据此信息做出的各项城市规划和管理决策，比如公共交通的设置，教育、医疗、住房、治安、社会保障资源的安排与规划等，都能够做到科学有序，适应并引导社会的发展。反之，城市的各项规划和管理可能会陷于被动、混乱与无序。

早在2005年10月25日，类似的理念就曾被明确提出，即对流动人口的管理服务工作，要按照以人为本的理念，由过去的防范控制型管理，转变为管理和服务并重的服务型管理。但是，户籍改革等相应问题的解决速度，还很难让人满意，而农民工的权益问题、流动人口子女的入学和高考等问题，都由此派生，成为越来越复杂的社会问题。

时至今日，社会资源已经有相当一部分进入了市场公平分配阶段，只有少部分资源如户籍以及与此紧密相关的高考资源分配等，还没有进入市场。因此，对流动人口提供服务，就可以在这些关键性的非市场资源上下工夫，让流动人口因为享受到了更优质的服务，而愿意积极主动地配合其管理。不过，由于长期得不到明确的权利预期，因此，流动人口的“脱管”现象，就成为全国性的普遍问题。的统计数据显示，截至2005年6月30日，全国机关共登记暂住人口8673万人。而同期《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》实施情况显示，2005年中国流动人口约1.5亿。也就是说，将近一半的流动人口处于“脱管”状态。

在保护流出人口的合法权益方面做得不足主要表现在四个方面：一是流动人口特别是农民工由于缺乏法制教育，总体素质偏低，不懂得用法律武器

来保护自己；二是农民工从农村到城市务工，许多用工单位不依法与农民工签订劳动合同，有的人以收取员工押金，扣押身份证，有的还违规设置就业门槛；三是农民工依法及时足额获取劳动工资的权益得不到保障。用工单位随意降低工资标准，高额榨取农民工剩余价值，无辜拖欠和克扣工资现象较为普遍；四是农民工依法享受社会保障的权益得不到落实。国家和地方都有明确规定，进城务工农民应与城镇职工同等享受社会保险，但用人单位不依法为农民工参保投保，农民工养老、失业、工伤、医疗保险得不到用人单位的认可和投入。由于农民工这四方面的合法权益得不到有效保护，他们实际上成为了城市中最苦、最累、最受歧视的弱势群体。

4、农村流出人口对流出地农村社会治安产生重要影响

流动潮的主体一直是农民。农村人口外流，导致流出地社区防范能力减弱；农民流出流回，加剧了城市治安对农村治安的辐射作用；农民流动，使流出地农村成为流动人口犯罪的关联地；外出农民季节性回流，给流出地社会治安管理增加了压力；农村人口流动，降低了对犯罪分子的打击力度。据统计，目前我国的农村流动人口已达8000万。入WTO将会对农业形成一定的冲击，特别是农产品的放开，外国廉价农产品大量涌入，使农民面临再谋生的难题。另一方面，新兴沿海开放城市更具有入世竞争能力，入世后经济在短期内迅速发展。这必然会加大沿海地区与内地、西部地区的差距。经济发展的不平衡性又会加剧内地与沿海之间、农村与城市之间的人口流动。农村大量失业人口将会涌入大中城市和沿海地区。据此，今后较长一段时间内，农民外出的总量将会在原有的基础上持续增加。在流入地城市外来人口犯罪已占相当比重，这是不争的事实。但农民外流犯罪，流出地农村并没有因此而出现“路不拾遗，夜不闭户”的安定祥和局面。当今农村社会治安形势依然严峻，不容乐观。据统计，2007年发生在农村的刑事案件达29万多人次，占全部刑事案件的33.3%。2008年上半年这一比例上升到37%。影响农村社会治安的因素固然很复杂，但与流动民工的负面效应不无关系。流动人口虽然在一定时间内作了跨越一定空间范围的位置移动，但他们的户籍没有作相应的变动。农村剩余劳动力流入城市后，虽然离开了其原来的生活圈子，但他们的户口仍在乡村社会，没有割断与流出地千丝万缕的联系，民工潮在给流

入地城市社会治安带来巨大冲击的同时，也会对流出地农村社会治安产生重要影响。主要是因为：

（1）农村劳动力外流，导致流出地社区防范能力减弱

在农村外出人口中，年龄上以青壮年居多，其中未婚者更多。如今，农村男女青年寥寥无几，只要在外面能找活干的几乎都出去了。留在家里的基本上是些老、弱、病、残者。这些老人、妇女、小孩属于易被侵害群体，分辨事物和自我防御能力较差。而青壮年劳力外流，致使社区防范工作开展不起来，“三防”责任和措施无法落实，不能给家庭和他人提供实打实的保护。同时，由于受市场经济大潮的影响，不少农村、农村基层干部外出务工经商，使相当一部分的党支部、村委会、治保会名存实亡，群防群治工作无人过问、无人组织、无从落实。社区防范的薄弱，正好为违法犯罪登堂入室留下了空隙。实际上，近年来广大农村地区社会治安确实因此发生了比较明显的变化，犯罪率大幅度上升，犯罪危害程度日趋严重。以作为主要劳动力输出地之一的江西省为例，2007年上半年，全省农村抢夺案48起，比上年同期上升38%;676起，比上年同期上升47.3%;诈骗案270起，比上年同期上升75.3%；盗窃案4347起，比上年同期上升78.3%。纵观以上这些统计数据，可以看出当前农村盗窃案，无论是发案起数，还是增长幅度，都列农村之最，而家庭防御侵害能力的减弱，与农村家庭被盗案件居高不下有着直接的联系。

（2）农民流出流回，加剧了城市治安对农村治安的辐射作用

随着大量农村剩余劳动力涌入城市，城市与农村的往来日益加强，其相互之间的影响越来越大，这使得城乡之间的违法犯罪和社会治安问题的相互影响增加，互动性加剧。当前，城市违法犯罪中，外来人口违法犯罪占有相当比重，城市的社会治安更加复杂化；同时，流出地农村由于受城市违法犯罪的反作用，违法犯罪的人员、类型、数量均急剧增多，也趋于复杂化。在城市和乡村社会治安的互动中，流动民工起了十分重要的媒介传播作用。外流农民只身外出，在“匿名心理”的作用下，自我约束意识可能弱化，社会责任感可能降低，再加上受当地不良思想文化的影响，很容易做出在家乡平时所不敢为的行为，滑向违法犯罪的深渊，由“白色群体”转为“黑色群体”。而这些“黑色群体”的回流，在一定程度上就是违法犯罪的回流和传播。毋庸讳言，东南沿海地区及大中城市是当

今我国刑事犯罪和社会治安问题比较集中的地区。而正是这些“黑色人群”的回流，使得新型犯罪向内陆渗透；也正是这些“黑色人群”的回流，一些社会丑恶现象，才能肆无忌惮地向内陆扩散、蔓延。作为内陆省份的江西省，2008年上半年全省农村共查处卖淫嫖娼案1105起，比上年同期上升12.4%；案3905,起，比上年同期上升40%；吸毒案4760起，比上年同期上升67%。赣西某戒毒所自1996年成立以来，8个月共收容强制戒毒人员141人，其中113人是外出打工时染上毒瘾的。据该地医务部门反映，2005年春节期间，打工回家探亲的“瘾君子”，成群结队地到医院要求注射杜冷丁，医生不给注射，就大打出手，影响医院正常工作。很明显，江西省作为主要农村劳动力输出地，是“黄、赌、毒”社会丑恶现象在该省农村发展蔓延的主要原因之一。

（3）农民流动，使流出地农村成为流动人口犯罪的关联地

农村流动人口中违法犯罪的地域不仅仅局限于流入地，还往往涉及到流出地和其他活动地。首先，流动人口犯罪主要是非法获取他人钱物，抢劫、盗窃、诈骗、敲诈勒索案件更多发生。据统计，侵财性犯罪占全部犯罪总数的90%以上，并有上扬趋势。违法犯罪分子在流入地作案后，会选择原籍地进行销赃、挥霍。这主要是因为一些落后农村地区，社会管理不严密，销赃、挥霍几乎没有风险。如江西省“三二一”战役中破获的盗抢机动车案涉及的5名作案人，每次都在广东、湖南等地盗抢一辆或几辆中高档小轿车后，于半夜1、2点钟驶回赣南，改装后低价销售。所以，在赣南一些贫困乡村的田埂小路上也随处可见高档摩托车和进口小轿车也就不足为怪了。

其次，有些民工看到从事色情行业有暴利可图，于是打起了“打工妹”的主意，干“皮肉生意”的勾当。这些人以分散活动的皮条客为骨干，网罗同籍一些无业青年及有前科的不法分子，专门诱骗、强迫那些阅历浅、不谙世事的女青年从事或卖淫。如四川某地1993年初查获的以停职留薪人员周章印、杨得锋等11人结成的犯罪团伙，先后诱骗四川、湖南等地22名女青年到广东、江苏等地遭轮奸后卖淫。不到一年时间，就从这些卖淫女身上获得卖淫赃款10余万元。有的利欲熏心，甚至把罪恶的魔掌伸向家乡的姐妹，不惜牺牲乡情和亲情。他们回家乡以“帮助找工作”为幌子，欺骗、组织本地女孩子到沿海开放城市，然后强迫其从事卖淫活动。在《法律与社会》杂志中报道的，宁死不卖淫感人故

事的主人公江西省宁都县22岁女青年黄小燕便是其中的受害者。1996年4月21日，黄小燕在广东肇庆被两名宁都籍发廊男老板殴打胁迫其卖淫的情况下，宁死不屈，手握遗书从三楼跳下，跌成重伤。她起初就是被其表哥曾志镇从家乡骗来肇庆的。虽然，强迫卖淫的元凶受到了应有的严惩，主犯被处以极刑，黄小燕的伤情在和社会的关心帮助下有了好转。但是罪犯的凶残、贪婪和没有人性在她的心灵及其家乡留下了一道抹不去的阴影。

（4）外出农民季节性回流，给流出地社会治安管理增加了压力。 农民季节性流进流出，把农村社会治安画面划分为一个个片断。平常，大量农民在外打工，农村治安管理的对象减少，社会治安形势相对较为平稳。在这个时段，发案率相对较低，民警做得更多的是诸如治安防范、人口管理、群众工作等日常治安行政事务。到了农忙季节和春节前后，民警们可就忙得不可开交。农忙季节，外出打工人员回乡种地，进行“双抢”。春节前后，外出打工人员回家过年，与亲人团聚。在这两个时段，随着大量民工回流，农村社会不稳定因素增多，容易发生打架斗殴、流氓滋事、偷盗、抢劫和件等治安问题，社会治安较平时更为复杂。据不完全统计，1998年1月到1999年12月底，江西省共发生各类件985起，参加人数35521人次，其中农村发生各类件217起，占总数的22%，并且不少是由回乡民工直接引起的。如1999年2月发生在江西省石城县的“石城件”，就是由回乡过年的民工组织策划的。此外，外出民工申办、领取居民身份证、临时身份证也集中在这个时段。

（5）农村人口流动，降低了对犯罪分子的打击力度

很多农村犯罪分子在本地作案后往往会利用人口流动迁移的宽松条件，逃往外地，混迹于茫茫流动人海中。侦查破案因此增加了难度，即使经调查取证查清了犯罪嫌疑人，也较难抓获。1999年7、8、9月，全国机关开展了一场声势浩大的“追逃”专项斗争。这场斗争战果辉煌，23万多名种类在逃人员纷纷落网。在为我机关利用“网上追逃”所取得的成感到欣慰的同时，不得不想到我国1990年以来负案、批捕、刑拘在逃的犯罪嫌疑人、罪犯数量之众多。这样，一方面，对犯罪分子不能进行及时、有力的打击，其犯罪心理将进一步强化，还会继续危害社会。另一方面，犯罪分子作案外逃，没有受到相应惩罚，会在流

出地产生“示范效应”，形成恶性循环。“三十六计，走为上计”，确实是当今众多犯罪分子所抱有的侥幸心理。

(二) “流出地”流动人口管理制度构建

针对目前“流出地”管理工作中存在的主要问题，通过对部分流动人口流出地省份的管理以及一些典型改革方案的调查和研究，认为加强流动人口“流出地”的组织、管理力度，应重点建立以下管理制度：

1、完善计划生育管理制度

计划生育是我国的一项基本国策，能否将计划生育落到实处，是关系到我国这样一个人口大国经济能否稳定增长，社会各方面工作能否顺利进行，能否实现人口、经济、环境和资源的协调发展的头等大事。因此，我国人口管理工作将计划生育工作放在首要位置，那么，对于流动人口“流出地”的人口管理机关来说，加强对流动人口的计划生育管理可以改善流动人口管理的混乱局面，避免由于流动人口的不稳定性造成的计划外生育问题，从而进一步与流入地管理部门互通信息、协调管理，将我国的基本国策落实到流动人口的管理工作中去。由于流动人口居无定所，工无定业，时无定期，加之大多数属青壮年，处于生育旺季，客观上给计划生育管理和服务工作带来了新的困难和问题。如何加强流动人口的管理和服务，成为流出地和流入地计划生育行政管理和服务部门的焦点和难点。主要存在以下问题：

首先，城乡之间、地区之间计划生育的差异，户籍地与居住地生育的差异，是流动人口管理工作的难点之一，流动人口生育指标的管理和审批分离，直接涉及到户籍地和现居地计划生育法规的协调。其次，的不稳定、不连贯，使基层工作人员难以准确地把握实际情况。第三，在流动人口的考核上实行“两地共同管理，以流入地管理为主”，一旦有超生行为，在责任的追究上难以准确界定。另外，省际间的计生差异和跨地区的相关部门对流动人口计划生育管理服务工作的重视程度不同，给流动人口计划生育工作带来一定难度，有些流出地省份对流动人口查证验证工作不纳入管理，流出后跟踪管理难以进行，以至不可避免地造成了流出人口的违规生育。

为加强和改进流出人口计划生育管理与服务，满足广大流动育龄群众的迫切需要，各流出地省份地区计划生育委员会急需制定流动人口“双向管理”新机制：

(1)搞好摸底。各流出地计生部门将流动人口各类人群数量及详细籍贯、职业、婚姻、生育等情况进行普查后，建立育龄妇女计生档案。

(2)签订协议。选出流动人口相对集中地，建立双向管理机制示范点，派出工作组到流入地协调，与流入地计生部门签订一份流动人口计划生育管理和服务协议，明确双方职责，建立有效的双向交流和协调制度。

(3)成立专门组织。在流入地建立一个计生协会，由流入地计生部门工作人员任协会会长，流出地计生工作人员任副会长。有条件的地区可派专人常驻流入地开展工作。

(4)建立服务管理档案。在流入地再进行一次调查摸底，根据调查摸底情况，对已婚育龄妇女每人建立一份婚育状况、现住地址等内容的档案，流入地与流出地各保存一份，有重点的、定期进行管理，并根据平常的工作沟通，及时调整档案内容。

(5)发放工作联系卡。对建档的已婚育龄妇女发放一张工作联系卡，联系卡上有流入地和流出地双方的联系电话和联系人，便于为外出务工的人员提供便利的服务。

(6)流出地每年派专人到流入地沟通工作，及时发现问题、解决问题，及时向流动站报告，同时流出地与流入地要通过多种方式经常进行协调，争取在当地的支持下解决好流动人口中的子女入学入托、劳动保险、劳资纠纷等问题,确保互动机制的全面落实。

（7）户籍所在地在流动人口流出前应当做好对流动人口的计划生育宣传，为应当落实避孕节育措施的流动人口落实必要的措施，对违反计划生育的人员按照当地法规进行处理，为成年流动人口(指18～49周岁)办理《流动人口婚育证明》等工作；

（8）在流动人口流出后，应当做好与其现居住地建立信息互通的联系制度，为符合计划生育规定、要求生育的流动人口办理生育证，为领取《独生子女父母

光荣证》的流动人口发放独生子女父母奖励，按照规定为在其现居住地采取避孕节育措施的流动人口报销其手术费用等工作。

2、加强“流出地”流动人口职业教育

中国 13 亿人口，7.4 亿劳动力，5 亿是农民。而农业为农民提供的就业机会入城市生活?如何提高他们的就业竞争力?是中国社会现代化进程中面临的一个重大挑战。近些年，已深刻认识到农民工培训的重要意义，组织了大量农民工培训项目。很多农民工因为参加了培训而找到理想工作。农民工培训的基本问题是：有的地方未将培训作为农民提升综合素质、改善生活的主要渠道，而是狭隘地视其为促进就业的工具。因此，在具体的培训工作中，很多农民工被拒之门外。其实，农民工培训存在的问题根本在于，机制需要转变，农民工主体地位需要尊重。

可喜的是，人们已经开始认识到尊重农民工、发挥农民工主体作用的重要性，并且从农民发展的角度来看农民工。这是一种以“农民”为本的视角。现今的民工荒现象说明农民工就业选择范围拓宽，以及自主权的提升。应该以此为契机，基于农民工的所需所想，建立合理开放的培训机制，人性化的培训课程，尊重农民工的意愿与选择。这不仅可以促进进城务工农民的就业，也可以促进农民工的创业热情。返乡创业的农民工也是带动就业，吸收农村剩余劳动力的动力因素。如何更好地尊重农民，发挥他们的主体作用?第一，农民自身能力提高，有效表达自己意愿;第二，向服务型转变，且主动创新。在培训工作中，应打破运行封闭，让农民参与进来，通过谈判和协调等合作的方式来实现对于农民工的管理，将农民工培训的主动权还给农民。总之，农民工应当是培训的主人与主体，而不应当是培训这架机器上随着机器转动的零件。系统地提高农民工素质，关键是加快发展农村的职业教育，为此建议：

（1）积极创办县域中等职业学校和职业中学。国家对职业教育的投资要重点向农村倾斜，在国家扩大内需项目中，支持每个县新创办一所规模较大的公办中等职业学校或职业中学。

（2）鼓励社会力量参与农村职业教育。2008年8月出台的《关于加快发展职业教育的决定》中提出，“加大对民办职业教育的支持力度，制定和完

善民办学校建设用地、资金筹集的相关和措施”。建议在制定相关时，对农村的民办职业教育给予倾斜。

（3）推行城市与农村对口支援、合作办学，充分盘活大中城市的职教资源。建议国家统一安排发达地区和大中城市公办职业教育学校与农村的职业中学、职业学校挂钩，实行一对一支援，即联合招生、合作办学。

（4）推行农村职业教育券制度。对农村不能升入高中学习的初中毕业生，建议由国家财政付给每人每年1000元的职业教育券，由学生自由选择到职业教育学校学习，职业教育机构凭教育券到财政部门兑现资金。

（5）开展将农村职业教育纳入义务教育体系的试点。建议试点将农村职业教育纳入义务教育体系，既可以引导农村学生参加职业教育，又可以缓解高考的压力，同时满足我国产业结构升级对技术工人的需求。

（6）适当考虑将团西部志愿者扶贫计划拓展到农村职业教育中。阶段性服务(1～2年)，期间计算工龄，提供必要的生活保障和保险，期满鼓励继续在基层工作或自由择业。期满2～5年内，研究生考试适当加分，公优先录取。

3、建立劳务输出市场管理制度

流动人口外出务工最终目标是找到适合的工作，有效增加个人收入。因而收集可靠、安全、有价值的劳务需求信息就成为保证流动人口有效流出的关键。要解决这一问题，对于流动人口“流出地”省份来说，就是要建立劳务市场，将完善劳务市场管理制度纳入到流动人口的组织、管理工作当中，进行人力资源的有效配置，使流动人口的流出步入组织化、秩序化的状态，以解决当前劳务市场的混乱局面，使更多务工人口找到合适的工作，最大限度达到人力资源的优化配置，避免人才浪费。

以甘肃省为例，全省有2045万农民，据计划生育部门的流动人口数据统计，有57.6万农民出外打工，占农业人口的2.8%，而全国平均在10%以上，由此看来，甘肃劳务输出比例要达到全国平均水平，还有较大差距，剩余劳动力潜力很大。然而，劳动力的转移情况并不乐观：首先，在方式上仍存在着相当程度的盲目性。调查表明，80%以上外出务工农民主要是自发的个人行为，带有很大的盲目性，有不少人外出后一时很难找到工作。只有不到20%的是经过组织介绍务工

的。虽然近年来各级部门在组织劳务输出方面做了不少工作，但是在劳务输出工作上缺乏连续性，对农村外出劳动力打工缺乏有效的指导，同时对劳动力市场的劳动力资源要求和素质要求的变化缺乏及时的了解和掌握。其次，转移的农村剩余劳动力大多缺乏一技之长。调查显示，外出务工前接受过相关专业培训者少。农民外出务工主要以初中、小学文化程度为主，务工前接受过培训的人仅占14.9%；没有接受培训的人占85.10%，突出表现为劳动技能低。另外，由于缺少严密的组织，加上信息不灵，外出打工时容易出现拖欠工资、伤亡致残、流落街头、上当受骗等问题，这些因素直接挫伤了农民外出务工的积极性。

以上种种信息显示，牵头抓劳务输出，建立健全劳务市场管理制度，已经迫在眉睫。为了解决这一问题，建议各流出地省份开发一个与当地劳动力状况相适应的劳务输出市场，承担各省的劳务输出工作，认为劳务市场应分阶段实施：

(1)首先建立劳务输出基地。启动职能，成立流动人口劳务输出工作领导组，充分利用计划生育网络优势，细致准确的摸清农村现有劳动力状况，把剩余劳动力建档建卡，并建立个人详实资料及健康状况信息库。初步形成“报名登记—协调安排—组织输出—跟踪服务”一条龙的服务体系。其次，启动劳务市场，筹建办事机构，筹备组先组织几个小分队赴主要劳动力输出地，如珠江三角洲、长江三角洲、闽东南、浙东南、棉区等地区与需求企业签订协议。劳务输出基地有以下功能:

第一、建立劳动力资源信息储备库，按规定对劳动力资源进行分类收集、登记、整理、汇总、归档并建立联系制度，实行动态管理，并及时将劳动力资源信息对外发布。

第二、建立培训与输出对接机制，根据市场用人需要，积极组织当地劳动力开展职业技能培训并组织输出，做好输出与输入的有效对接，实现劳动力资源合理配置。

第三、建立常态管理制度，加强基地的日常管理，定期向省劳动保障厅报告工作开展情况及有关报表。积极参与各级劳动保障部门组织的培训招投标，并享受适当的扶持。

第四、按照国家和省有关规定，根据市场用人需要，积极组织当地劳动力开展职业技能培训、考试、考核，并颁发相应证书。

(2)劳务市场逐步形成，对普通农民进行全面培训。对有技术工种的农民，采取技能考核的办法，由劳动部门办理发放技术等级证书；对需要学习技术的农民，在劳务市场区域内开发民间资金办专业技术学校进行培训。

另外，我国是一个人口大国,农民问题一直是我国的首要问题。农村总体仍较贫困,这影响了社会的稳定与发展。在现有人均耕地量少的情况下,减免农业税及提高农产品价格等措施无法从根本解决农民脱贫致富的问题,较好的出路就是要实现大量农村剩余劳动力向非农业转移,其中最好的出路是向境外转移大量的富余劳动力,从而达到增加出口、增加外汇收入、提高农民收入、缓解中国城市就业压力的良效。庞大的农村人口与相对稀少的耕地是我国农村不可调解的矛盾。农民对外劳务输出是在市场经济条件下,由于劳动生产率提高所形成的农村剩余劳动力的正常流动和必然去向,也是我国欠发达地区实现脱贫致富、增加农民收入的有效途径。而且,劳动力资源在全球范围内配置是经济全球化的趋势。随着发达国家进入老龄化社会,这些国家劳动力的短缺将会更加严重,需要从发展中国家输入更多廉价劳动力。因此, 对普通农民进行全面的培训，不仅有利于提高流动人口的素质，而且也可以拓宽广大农村人口的就业渠道，走出国门，走向世界。

(3)打造“劳务品牌”。

从劳动力盲目流动到有序流动，从劳动力自主流动到主导的品牌化劳务输出，从劳动力低廉的价格竞争到技能竞争乃至人力资源区域化的优势互补，这一系列的转变经历了20多年的风风雨雨。20多年的风风雨雨始终如一地传递着一种信号———农村劳动力转移就业必将远离“游击队”，走向“正规军”。在长达20多年的劳动力大转移中，各地劳务品牌的形成，对劳动力的有序流动发挥了不可估量的作用。劳务品牌的发展和壮大，大大促进了整个中国人力资源的有效配置。

各流出地通过加强管理，强化培训，提高农民素质做文章，塑造民工良好形象。只要组织得力，策划有方，管理严格，诚信服务，就会塑造出一个个具有各地特色的劳务大军。做到这个程度，用工单位就会纷至沓来招聘民工，会给各流出地省份的劳务市场添辉增彩。

有专家认为，品牌是一种口碑，是一种具有鲜活生命力的文明。劳务品牌无疑充分体现了这一特征。“吴忠阿语翻译”、“山东好汉保安”、“扬州搓澡工”、“湖北刺绣女”、“兰州拉面工”、“重庆棒棒军”、“蓝田勺勺客”、“川妹子家政”、“民族歌舞”……这些洋溢着浓郁地方风情、极具地域特色的劳务品牌，淋漓尽致地展示了鲜明而生动的历史和文化色彩，从而成为当地一种文化符号。

透视这些地域劳务品牌，大都是依托当地独特的自然人文环境和就业优势逐渐培育起来的，其背后蕴藏着隽永而悠久的文化内涵，口口相传着美丽动人的历史传奇。比如“兰州拉面工”，比如“重庆棒棒军”，比如“荆楚刺绣女”，比如“扬州三把刀”，等等。这些劳务品牌具有先天的历史文化基础和深远的历史传承以及广泛的公众认知度，具有其他地区无法跨越的技能或资源“壁垒”，因而形成独具特色的品牌。吴忠市地处宁夏中部，48％以上的人口是回族。一些回族群众有送子女进清真寺、阿语学校学习阿拉伯及语言的传统。随着中国与中东国家的交往日益频繁，阿语人才需求量不断增加。当阿语翻译逐渐成为许多回族青年外出务工的新方式时， “吴忠阿语翻译” 这一劳务品牌便应运而生。

20多年前，电影《黄山来的姑娘》曾让安徽小保姆走俏北京。这实际上就是我国劳务品牌的萌芽。安徽保姆闯京城，使安徽保姆迅速成为家政服务业的一种符号。

这一现象也从另一个侧面说明了“流动”的意义。具有地域色彩的劳务项目如果不能成为规模，也就不能称其为品牌。而在当地有限的市场就业容量下，要想成为一种规模，劳务“溢出”或“外流”便成为一种必要的条件。

劳动力的自由流动促进了劳务品牌的形成，反过来说，劳务品牌的形成，也大大促使劳动力从民间的无序流动向引导的规模化流动转变。事实证明，自从各地劳务品牌形成之后，规模化的劳务输出逐渐形成气候，并且越来越成为劳动力跨区域就业的主渠道。

突出打造劳务品牌，是山东省转移农村劳动力的一个有效手段。目前，全省每年品牌劳务输出已达7万多人。湖北省通过倾力打造“荆楚印刷工”、“湖北海员”等十大劳务品牌，带动了180多万农村劳动力转移就业。陕西省先后培育出“宝鸡技工”、“咸阳足疗”、“汉中茶艺”、“圣地保安”等九大全国知

名劳务品牌，在品牌效应下，仅2006年有组织输出劳动力237.6万人，涉及30多个行业60多个工种。劳务输出大省四川的劳务品牌项目已由“川妹子”扩大到“川厨师”、“川建工”等五大品牌，今年前三季度全省实现转移和输出农村劳动1981.4万人。河南省“栾川渔工”、“长垣厨师”、“唐河保安”等劳务品牌叫响全国，劳务大军遍布国内外。截至目前，该省已经实现劳动力转移1911万人，其中有700多万人实现稳定就业。

据有关部门统计，目前全国农民工约有两亿人，其中60%进城务工经商。今后5年，全国将有4500万富余农村劳动力进城务工，成为新的农民工大军。由此，打造劳务品牌，提高就业的组织化程度和就业稳定性，更显得尤为重要。

4、落实流动管理制

度

我国现阶段，加强党的建设是高举理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，加快推进社会主义现代化建设的根本保证，也是我国构建和谐社会的必然要求。而加强管理又是队伍建设的关键所在，是搞好党的建设的最经常最基础的内容，因此，在流动人口“流出地”建立流动管理制度具有极其现实的意义，可以有效避免流动由于外出打工而长期脱离党组织、无法参加党内活动而导致的流出地党组织管理混乱的问题，使流动在流入地能够继续保持的先进性，发挥其模范带头作用。

随着农村经济的不断发展和农民就业方式的日益市场化，农村外出流动的越来越多，且分布广、随意性强、流动性大，许多地区面临着去向难掌握、身份难明确、组织难健全、管理难落实、活动难开展等问题，对此，应该从以下几方面探索流出地党组织对流动的管理制度：

(1)证明身份。目前组织关系转接程序较多，手续繁琐，导致外出时图省事，不办理相关证明手续一走了之，甚至长期脱离党组织。对此，基层党组织应为流动制发《身份证》，流动凭《身份证》参与流动党组织或从业地党组织活动。同时建立流动登记制度，流动外出前必须持证到所属村党支部登记，村党支部建立“流动登记册”，并随时将本村流动情况报乡镇备

案。

(2) 记载活动。为了有效防止单个外出、流动性大的成为“口袋”、“隐性”，应实行流入地和流出地双向共同管理。每人颁发一本《流动管理手册》，依托从业地党组织组织参加活动，并填写活动情况。同时建立《流动管理手册》年检制度，将记录情况作为民主评议、奖惩的依据。

(3)构建信息通道。县、乡（镇）、村层层建立信息网络，在县委组织部建立流动信息库。乡镇依托劳动保障管理服务所也建立流动信息库，信息库依据基层报告情况及时进行维护，从源头上准确掌握外出的流向。

(4) 管理流动。在劳务输出人数较多、达到一定数量的城市或从业地，在建立流动劳动力管理站的同时，建立流动管理站，并按《党章》规定建立党的基层组织。具定以下制度：

第一、外出登记制度。外出必须向所在党支部请假，支部要依据外出有关规定及时将其外出时间、去向、从业内容以及组织关系的管理等有关情况进行认真登记，并按时呈报上级党组织备案。

第二、联络制度。支部要指定一名在岗负责联系一名下岗职工或外出，通过“一联一”的形式由联络员将党组织活动等有关事宜及时传达给下岗职工、流动，同时由联络员将下岗职工、流动的思想、工作和有关情况按期反映给原所在单位的党组织，以便更好地掌握情况，及时制定对策。

第三、汇报制度。外出而未转移组织关系的，每季度或半年应向党组织汇报外出期间的思想、学习以及工作等情况，对持有流动活动证的，半年或一年要对其进行检查、督促，同时本人也应经常与所在地的党组织积极主动取得联系，以便更好地开展活动。

第四、目标管理制度。党支部要根据下岗职工、流动从业特点，结合的“星级管理”，对外出期间的政治、学习、工作等方面提出具体的目标、任务和要求，并在此基础上将目标、任务进行量化，由定性的“软指标”变为定量的“硬指标”，提高目标管理的实际作用。

第五、党日活动制度。对那些离土不离乡、离岗不离原所在党组织的流动要指定时间，按时让他们回来参加党日活动，通过党日活动，强化教育管

理， 不断增强他们的党性意识和组织观念。

第六、流动活动证制度 。通过发证手段强化流动的管理，在发证时对进行一次党课教育。发证党组织要对外出超过6个月以上、有固定地点或有接收单位的办理正式组织关系介绍信。持证外出后应及时将《活动证》交给外出所在地党组织，接受所在地党组织管理教育，参加所在地党组织活动，完成所在地党组织交给的任务，按规定按时交纳党费，履行义务。 第七、民主评议制度。基层党组织要利用大部分能够返回或相对集中的时机，进行民主评议工作。

5、强化社会治安管理制度

加强社会治安管理、维护社会稳定是我国经济持续稳步增长，各方面工作顺利进行的直接保障，也是推动我国构建和谐社会的外部因素。这就要求机关加大管理力度，与各部门相互配合构建全社会齐抓共管的社会治安综合治理体系。对于流出地机关来说，强化流动人口社会治安管理有利于从源头上预防、控制犯罪的发生，将隐患消除在萌芽状态，还可以通过宣传和教育，增强流动人口的法制观念，使流动人口能够运用法律武器捍卫自己的合法权益。

近年来，随着农村剩余劳动力大量外出务工经商，治安形势出现新动向：一是流出人口在外违法犯罪增多；二是无人监护的在校学生参与违法活动增多；三是农村婚姻家庭等方面的矛盾纠纷时有发生。对此，流出地派出所是否要开展流出人口管理，成为机关内部颇具争议的问题。事实上，虽然上级机关没有要求流出地派出所对流出人口进行管理，而是以流入地机关为主，流出地机关协助管理，但管好流出人口可以有效预防流出人员违法犯罪，促进流入地机关加强对流动人口管理，服务流出地和流入地的治安工作和经济发展。因此，对于流动人口的犯罪问题要做好以下工作：

（1）流动人口犯罪的特点分析：

第一、从罪犯的职业分析,绝大部分是来自农村的农民

从各地机关掌握的情况看,农民约占流动人口犯罪人数的80%。这种情况与目前流动人口中农民所占的比例相一致。由于流动人口中农民居多,因其自身素质的局限,一方面他们向往城市；另一方面,他们到城市当合同工、临时工,担负起城市职工不愿干的累活、重活、脏活、险活。与常住人口相比,流动人口

的衣、食、住、行都处于较低水平,自身权益也往往容易受到侵犯。因此会产生一种自卑感、失落感以及压抑感,出现严重的心理失衡。从而导致一些人不惜以身试法,触犯刑律,构成犯罪。

第二、从罪犯的年龄构成来看,大部分为35岁以下的青壮年

流动人口中35岁以下的青壮年犯罪居多,这与前流动人口以中青年为主的情况一致。由于种种原因,使他们缺少应有的文化知识和谋生手段,故而易于感染犯罪。由于流动人口青年人多,而青年多自我控制能力差,易感情用事,特别是受到社会丑恶现象的影响毒害,部分人往往胆大妄为,丧失理智,不计后果,从事某些犯罪。据统计,1997年1月-10月,广州市抓获25岁以下的外来人口作案人员11709名,占全市抓获外来人口数17985人的65.29%,18岁以下的外来人口作案成员2386名,涉案2282宗,占全市抓获外来人口作案成员数的13.3%,13岁以下的有325名,涉案319宗。他们都是来自农村地区,其中大部分是来自省外农村。可以预见,随着地方改革开放的深入,流动人口犯罪低龄化将更加复杂和突出。

第三、从犯罪类型看,以侵犯财产型犯罪为主,并伴有团伙作案

虽然侵财型犯罪突出是当前我国犯罪的共同特点,但是,流动人口犯罪在这一点上表现的更为突出。流动人口大多抱着务工经商、致富赚钱的目的而涌入城市的,因而在流动人口挺而走险的犯罪活动中,以经济利益为目的的占了大多数。据浙江省门统计,2000年浙江省外来人员在抢劫案和盗窃案中作案的比例分别占到60%和%。全省被抓获的作案人员中,外来人员超过50%。同时,大量的流动人口来自农村,他们往往带有浓厚的地域性和乡土观念,具有好抱团、排外的心理特征。在犯罪活动中,这种人也往往利用同村、同乡、同县较为有利的地缘、亲缘为纽带,拉帮结伙的组成松散的或是紧密的团伙进行犯罪,形成诸如偷窃团伙、流氓团伙、拐卖妇女、儿童团伙、制黄贩黄团伙以及协助销赃团伙来危害社会。

第四、从犯罪的目的来看,具有盲目性和贪婪性流动人口由于本身的局限性,普遍文化水平低,甚至不少人仍处于文盲加法盲的阶段。盲目的求富欲望与狭隘的小农意识,决定了这部分人犯罪的盲目性和贪婪性。他们偷割通讯电缆,只是为了变卖其中的铜丝,盗卖下水道口的铁管子、水井盖,仅仅是把它当作废铁卖,却

不知这种行为给社会的整体运行所造成的巨大损害,是不能以铜丝、废铁的本身价值来计算的

第五、凶残性与破坏性从犯罪手段看,有城市外来人口基本上是怀着发家致富的梦想步入城市的,但现实的城市并非遍地是黄金。当他们的发财梦破灭而又看到城市社会的某些纸醉金迷、花天酒地的生活时,他们对社会公平产生怀疑,产生畸形致富观念。据调查,犯罪人员对“只要能弄到钱,即使犯罪也无所谓”的完全同意率达16%,部分同意率达19.9%。因此,流动人口中的犯罪分子普遍具有一种强烈的的倾向。在实施犯罪的过程中,他们大多表现为不计后果,只图一时快乐,犯罪手段一般较为低劣、残忍,而且往往伴随着很大的破坏性。据报道,令人震惊的“昆明百货大楼”爆炸案就是由几个外省打工农民所为。他们见钱眼红,丝毫不考虑百货大楼人员密集、不易疏散的危害,强行用自制的土炸药炸楼,目的仅仅是为了一个收银柜中区区数十元钱。

（2）流动人口犯罪的成因分析

流动人口违法犯罪的不断增长,是多方面因素相互作用的结果,本文从以下几个方面进行分析：

①农村人口的流动是导致流动人口犯罪的基本原因

改革开放以后,我国广大农村开始实行经济改革,使农村生产力得到迅速发展,出现大量农业剩余劳动力。一方面农村就地消化这部分劳动力的能力有限;另一方面,城市大规模的市政基础设施的建设,补偿性的重建或扩建居民住宅,以及产业结构的调整,第三产业的崛起等,又为大批建筑工人和其他劳动者提供了就业的机会,从而导致流动人口中农业人口的比重大幅度增长,在短短的几年内迅猛发展起来,并占据主导地位。从整体说这部分人素质不高。流动人口群体具有两重性的特点,即其主导文化仍是农业文明,可是受城市文明的影响和冲击,外来人口的生活方式、价值观念已带有一部分城市文明的特征。加之受城乡隔离因素的影响,使得外来人口社会地位不稳定,移民心态较为突出,与城市社会的联系与互动较弱,具有边缘群体特征。此外我们还可看出,大部分流动人口正处在一个既朝气蓬勃、奋发进取、内聚力十分强烈,又冲动莽撞,甚至偏激、缺乏主见、自制能力较差的成长阶段;旺盛的创造欲望可为社会生产巨大的财富,但较低的文化素养和消极的处世态度,又容易造成行为失范,影响社会安定。

②不健康心理也是导致流动人口犯罪的重要原因

第一、防卫心理过强。流动人口从农村流入城市后而对人生地不熟的环境,自然容易产生不信任心理和防卫心理,加上自己或其他人在城市的一些遭遇更加剧了他们的这种心理。一些人由于产生了过强的防卫心理,精神高度紧张,一旦与人发生纠纷或摩擦,往往使用暴力进行抗拒或报复。

第二、过度忍让求安招致不幸。一些流动人口不是不懂得通过正常途径和法律手段保护自己的合法权益,但他们的处世准则是“忍”字当头;有些人即使遭到抢劫、强奸也不报案;有些人打工后拿不到工钱陷入生活无着落、走投无路的境地,环境逼使他们铤而走险,走上犯罪道路。

第三、受“江湖义气”的影响。一些流动人口或以同乡、宗族,或以朋友为主拉帮结伙,为了团伙的利益不惜违法犯罪。一些团伙还逐渐演变成为带有性质的犯罪组织,成为危害社会的害群之马。

第四、心理失衡,自我调节能力差。期望与现实的差距,是导致部分进入城市的农民心态失衡的原因之一。进城务工、经商、搞服务的农民,大多是抱着到城市淘金的目的而来,认为城市遍地黄金,挣钱容易致富快。当现实生活使他们感觉到取得的物质成就和社会地位十分有限时,就产生了心理上的不平衡。其中一部分人就会用非法手段去寻求他们向往的物质财富,从顺手牵羊,逐步发展为偷、抢、夺、骗等严重犯罪行为。流动人员违法犯罪中侵财型案件所占比例居高不下,也说明了这一点。

③长期不合理的制度也是导致流动人口犯罪的原因

长期以来,我国一直处于城乡二元经济社会结构的状态下,这种二元社会结构,在社会待遇等方面有利于城市居民。流入城市的农民,因没有城市户口而无法享受到城市居民享有的社会保障、社会福利和社会权利,择业范围受到,基本生活条件较差,工资待遇低,多劳少得,缺少福利,缺乏安全感。例如,有的省份在就业问题采取“先城市、后农村,先本地、后外地,先本省、后外省”的“三先”,从90年代初开始,上海、北京、武汉等大城市对外来劳动力的规定相继出台,发布了、禁止使用外来劳动力的行业和工种。从1996年起,北京市劳动局每年发布通告,通告使用外来劳动力的行业、工种。这些受到的行业和工种,从1996年的15个增加到1997年的34个和1998年的36个,直至

2000年的103个,并逐年有所增加,这些都在他们的心理上投下了阴影。一些人往往把无奈和怨气化为心理抵制,进行盲目的发泄,由此引发行为越轨与犯罪的高发。

④严重的相对“剥夺感”是流动人口中谋财型犯罪产生的直接心理因素。 改革开放以来,我国居民的收入差距已经有了比较大的扩展。差距的拉大,刺激了一部分人的“不公平感”和“相对被剥夺感”,成为犯罪增长的重要原因。按照美国社会学家默顿的“相对剥夺论”解释,一个社会只是贫穷或者只是富裕均不会产生犯罪,但一个社会差别悬殊就会产生大量犯罪。孔子也说过:“不患贫而患不均,不患寡而患不安。”

⑤社会控制程度减弱,犯罪的外遏制系统不能有效发挥作用,是流动人口违法犯罪突出的又一个重要原因

目前建立的流动人口管理机构多为牵头各有关职能部门领导参与,属协调或协商性机构,机构成员不对机构承担实际责任,是非常设性机构,缺乏权威件。流入地与流出地之间缺乏区域合作,信息不畅,导致流入地与流出地之间工作脱节,不能及时掌握流动人口的基本活动情况。在管理方法上,滞后于形势的发展,大多只是做一些表面上的收费管理制定一些管理规定,很难深入流动人口中了解具体情况和有针对性地进行思想教育;对他们中间的矛盾、纠纷、冲突不能有效调解,对一些具有劣迹行为者缺乏相应的监督、教育管理措施。这些都导致了对流动人口的社会约束力量减弱,防控能力弱化,使流动人口违法犯罪持续增长。流动人口日常管理工作主要依靠基层派出所。派出所的警力配置未考虑流动人口的因素,是依常住人口配置的,且本身已存在警力不足的问题,现在却又需将这部分警力去面对庞大的流动人口,这样一来,警力就明显不足也就无法与繁重的人口管理任务相适应,工作中必然出现许多疏漏。因此,派出所只能在经费允许的情况下,在社会上聘用2~5名协管员,工作也只能限于办理暂住证件,根本没能力深入辖区协助民警对出租房屋和暂住人口开展日常管理。管理上主要依赖于临时性、突击式的管理方式,一年集中搞两到三次暂住人口清理整顿工作,执法人员疲于奔命,清理整顿的效果却难以持久。由于流动人口在流入地无固定住所,出租房屋便成为其主要落脚点。房屋出租者与租赁者之间租赁手续简单,且疏于管理,致使出租房屋成为流动人口中违法犯罪分子进行违法犯罪活动和藏身的主要场

所,也成为藏污纳垢的场所。而在实践中,基层机关往往忽视了这一点,或者不愿管理,或者不敢管,丢失了出租房屋管理这块阵地,无法及时掌握流动人口情况的第一手资料,导致失控漏管现象。依靠居民基层组织,开展群防群治是搞好社会治安的群众基础,是防范流动人口违法犯罪的有效措施。但是,从目前情况看,这项工作出现弱化趋势,在防控流动人口犯罪方面失去了应有的效能。许多基层群众性自治组织如居民委员会、治保会形同虚设,有些新开发的居民小区尚未建立相关组织。

（3）防控流动人口违法犯罪的对策

应成立专门的流动人口管理机构,对跨地域流动人口的流量、流向、流速等劳动力市场信息进行收集、分析、传递和控制,协调处理区域间劳动力供求关系、数量和矛盾,制定并落实劳动力跨地域流动的法规,逐步形成包括信息、咨询、职业介绍、培训教育在内的社会化就业服务体系。建立由各级牵头,以、劳动部门为主,各方参与、综合治理的管理网络,即建立以户口管理为基础、治安管理为重点、劳动管理和其他管理相配套的管理机制,并对这些机构从人员编制上给予固定,使其能真正代表行使宏观的职能,使人口的流动有序化减少滋生违法犯罪的环境。

流动人口最大的特点就在一个“动”字上,要使“动”的全过程始终处于控制之下,单靠流入地管理是不全面的。因此,从人口管理的系统性和整体性来说,流入地与流出地管理缺一不可,同等重要,在管理上要相互配合。流出地部门要加强劳务信息网络的建设,及时提供可靠的信息,为降低劳务输出的风险做好前期工作,避免盲目的人口流动;要加强对外流人员流出前的培训教育,提高外流人员素质,特别是守法的意识;引导外出务工人员遵纪守法,尽快入乡随俗,适应流入地需要。作为流入地的,要保护流动人口的合法权益,在把流入人口看作一个劳动力的同时,还要重视对他们的社会教育、法制教育、社会角色教育,以提高他们适应新的城市生活的能力,并为他们提供必要的生活条件和工作条件;当其合法权益受侵害时,要及时给予保护,尽可能消除城市对进城农民的偏见与歧视,消除进城农民的不平等感和被剥夺感,使其以良好的心态溶于城市生活。

加强流动人口和出租房屋的管理,不能仅靠突击整顿,要作好日常工作。流动人口无论怎么“动”,在流入地总是生活在城市居民之中的,群众对流动人口的

一举一动,最为了解。因此,机关在流动人口管理中要走群众路线,加强基层居民委员会和治保会的建设,充分发挥群防群治的优势。可以像城市居民那样,把流动人口纳入居民委员会的工作范围,也可以在流动人口居住集中的地区建立流动人口自我管理的组织,使流动人口以其自己的角色身份参与流入地的社会组织活动,享有一定的社会角色权利和义务。做好出租房屋的管理,关键是管理好出租人。出租人作为出租房屋的主体,对承租者的活动最为了解,如果他们能与机关配合,就能及时提供违法犯罪信息。对出租人的管理一是要对其进行法制宣传,提高其法制意识;二是要与其签订租赁房屋的治安责任书,明确其责任,以合同的方式对其进行约束;三是要督促出租人严格遵守与执行住宿人员登记报告制度;四是对违反出租房屋规定的人要给予重罚和严厉打击,以起到惩戒作用。

综上所述，出地机关特别是基层派出所应该将流出人口管理作为一项重要基础工作来抓，并且与和相关部门相互配合，加强治安防控体系建设，建议如下：

①建立流出人口信息库。对流出人员的姓名、年龄、原籍住址、流出时间、流入地的详细地址、从事职业、经济情况、现实表现、发复函情况一一进行登记，建立完整基础台帐。

第一、由责任区民警深入辖区详细了解流出情况，并登记造册； 第二、通过计生办办理流动人员婚育节育证，掌握育龄人员外出情况； 第三、通过镇劳务站掌握流出人口从事职业及分布情况；

第四、每学期到中小学校向学生了解其父母家人是否外出及流入地址、从事职业；

第五、每月核对流出人口一次，即依托村治保主任和户口协管员对每月流出人员变动情况进行重点掌握登记，与派出所进行核对；

第六、及时掌握流出人口返乡时间、返乡原因，对流出人口做到底数清、去向明。

②对流动人口进行外出前的法制教育和培训,增强流出人口的法制观念，使他们知法、守法，并能够运用法律武器保护自己的合法权益免受侵害。

第一、在每年春节后，由派出所和计生办集中一定的时间对拟外出打工、经商的人员组织进行一次法制教育，组织他们学习《刑法》、《治安管理处罚条例》、

《人口与计划生育法》、《劳动者权益保》等相关法律，并逐人发放派出所统一编印的宣传手册，提高流出人员的守法意识和自我保护意识，使流出人员在外能够遵守法律法规，能够运用法律武器维护自身的合法权益。

第二、由派出所和镇综治办与外出人员签订《流出务工、经商遵纪守法责任书》，要求其在外出期间能遵守法律法规。

第三、对集中输出劳力和流出人员较多的地方，在流出人员中指定组织能力强的人为义务法制宣传员，配合流入地机关对外出人员进行法制教育，掌握流出人员表现情况并及时反馈。

第四、在每年年底外出人员大量返乡之际，依托村治保会和责任区民警对流出人员进行再教育。

③加强与流入地机关的联系和信息反馈。要从维护稳定的大局出发，对流出人口进行分类管理，将流出人口分成四类：一类是指一般群众；二类指有违法犯罪记录的人员；三类是指需要纳入视线人员即重点人口；四类是涉嫌违法犯罪人员。对一类人员仅一般掌握，对二、三、四类人员由派出所逐人寄发通报协查函到流入地机关，向其通报基本资料，提供相关信息，实行重点管理。对流出人员较集中的省份，建议与所在地机关有针对性地签订互通情况、共同管理的协议，建立协作机制，使流出地流入地共同承担管理责任，确保流出人口少发案、不作案。

④及时了解情况，切实帮助流动人口解决实际困难。民警在工作中发现，流出人口均有一个担忧和一项困难。担忧是家中老人孩子缺少照顾，孩子容易变坏，甚至走上违法犯罪道路；困难是在外打工经商，人生地不熟，合法权益易受到侵犯。这就要求流出地治安管理机关与相关部门一道，对流出人员提供亲情般的帮助，努力为他们排忧解验。

第一、主动与学校配合，将父母外出打工学生列为重点帮扶对象，加强教育和监护，及时发现其不良行为，对个别有轻微违法行为的学生可与老师成立帮教小组及时帮教，同时对侵害青少年合法权益的违法犯罪活动加大查处力度，为青少年健康成长创造良好的外部环境，并定期主动上门家访，力所能及帮助解决一些实际问题。

第二、为外出人员提供法律帮助，力所能及保护流出人口的合法权益，帮助他们解决外出务工遇到的实际困难。流出人口的权益受到侵害时，积极协调，为流出人口提供“娘家”式的支持。

总之,完成流动人口的犯罪控制是一项系统工程,要将理论上的优势变为实践中的优势,需要全社会的努力。

6、健全留守儿童义务教育制度

儿童是国家的未来和希望。规模庞大的农村留守儿童与我国的未来紧密相连。近来，农村留守儿童日益成为社会各界关注的焦点。实施九年义务教育是推进整个社会进步、经济水平提高以及全民素质发展的一种必然趋势。然而，原有管理存在的弊端以及社会不公正待遇、歧视现象的存在，使得外出务工人员带子女到流入地上学变得困难重重，享受不到受教育的权利。对此，正加大力度改革户籍制度，破除“二元经济”，那么在此期间，刻不容缓的流动儿童教育任务就无疑落在了流出地管理部门的职能范围之内。在流出地建立符合留守儿童特点的教育制度，消除流动人口的后顾之忧，健全留守儿童的人格和身心发展，提高流出地省份的人口素质，确保我国义务教育制度的贯彻和实施。针对留守儿童的教育，要做好以下工作： （1）农村留守儿童的成因分析

①农村留守儿童的直接成因

2008年，全国妇联召开农村留守儿童状况调查发布会，有关研究课题组将“农村留守儿童”定义为因父母双方或一方从农村流动到其他地区，而留在户籍所在地农村，不能和父母双方共同生活的17周岁及以下的未成年人。

根据上述界定，我们不难看出农村留守儿童的直接成因是农村儿童其父母的流动。我们谈到农村人口流动，便不得不提及我国户籍制度的改革。所周知，我国农村人口基本流入城市。然而，我国传统户籍制度曾极度着城乡间的人口流动。改革开放以后，我国户籍制度的改革使社会环境日趋开放，使城乡间的人口流动成为可能。随后，许多农村父母流向城市，但将未成年子女留在户籍所在地农村，由此催生了一个独特的群体——农村留守儿童。随着农村流动人口的不断膨胀，农村留守儿童的规模也在不断扩大。可以说，户籍制度的改革是农村儿童其父母流动、农村留守儿童形成的大前提。除农村儿童其父母流动这一直接原

因外，笔者认为多数农村父母选择将未成年子女留在家乡，而非携带其共同流动，造成这一现象的因素是多方面的。这些因素是农村留守儿童形成的间接原因。

②农村留守儿童的间接成因

首先，迁入地（即城市）存在某些社会环境因素，这些因素对农村父母携未成年子女进城形成了一种推力，一种阻力。这些因素包括：

第一、城市生活成本高于农村。

农村父母迫于生活压力流入经济收入较高的城市。如果他们携未成年子女进城，其衣食住行、教育等费用要远远高于其在农村的花销。由此一来，生活成本与务工收入基本持平，甚至前者高于后者。进城务工便成为毫无意义的徒劳之为。

第二、农村流动人口在城市中的生活质量差。

流入城市的农村人口大都生活在城市边缘。生活环境的简陋恶劣使他们自身尚且步履艰难。这样一来，农村儿童的父母也就更无暇无力将其留在身边，对其进行照顾。

第三、农村流动人口在城市中的社会地位偏低。

众所周知，大部分农村流动人员在城市中从事着低层的工作。他们处于社会的下层，时常会遇到歧视冷漠的眼神，甚至是无理谩骂行为。如果他们携带未成年子女流入城市，其子女也可能遭遇类似的事情。这将对未成年人的心理造成伤害，不利于他们身心的健康发展。这也是农村父母将未成年子女留在家中的原因之一。

第四、城市尚未妥善解决农村流动人口的户口问题。

20世纪80年代以来，虽然我国对户籍制度进行了调整，促进了城乡间的人口流动，但现如今，多数进城务工的农村父母仍无法取得所在城市户口。这样一来，未成年子女的教育、医疗等等皆成为异常繁琐的难题。户口无法落实是阻碍农村父母携带未成年子女流动的一个重要因素。

第五、城市尚未妥善解决农村入城儿童的教育问题。

跟随农村父母流入城市的儿童皆处于学龄期，能否进入学校并得到适当公平的教育是重中之重。然而，很多城市的农村儿童都面临“上学难”的问题。一方面，由于户口问题，他们可能需要交纳高额的费用；另一方面，农村儿童往往受

到城市孩子的歧视，老师的冷漠相待。这易使他们产生厌学、自闭心理。教育问题成为阻碍农村父母携带子女流动的又一重要因素。

其次，在迁入地的上述因素对农村父母携未成年子女流动产生推力效用的同时，迁出地（即户籍所在地农村）也存在一些因素，这些因素对农村儿童的流动产生了拉力效用，对农村儿童跟随父母流动产生了一定的阻碍作用。

第一，就儿童这一群体而言，他们强烈地依恋着熟知的环境，恐惧环境的改变。

儿童对其成长熟知的环境会有种自发的思恋情节。农村儿童若跟随父母流动，周边环境急速转变。他们将远离家乡，远离一起成长的伙伴。这会使他们对新环境产生恐惧心理，对他们跟随父母进城造成阻力。

第二、就农村隔代家长而言，他们希望孙辈子女留在身边。

农村隔代的祖（外祖）父母对孙辈子女怀有深厚的感情，加之老年人惧怕孤独，所以他们希望孙辈子女能够留在农村，与其相伴。祖（外祖）父母顾及子女外出务工的艰辛，不希望他们因携带孙辈子女而加重负担。

综上所述，即为我国农村留守儿童的成因。我们只有理清农村留守儿童的成因，并有针对性地解决农村留守儿童的现存问题，才能促使他们健康成长，为进城务工的农村父母排忧解难，维持社会稳定，促进城乡和谐发展。

（2）“留守儿童”的成长障碍 ①二元户籍制度造成的障碍

建国以来形成的“城乡分治”的二元社会结构，在上形成了农民工市民化的制约因素。“二元结构”造成了福利分配给城里人，农民工与城市人即使是同工也不同酬。国家统计局一位指出，中国城乡居民收入差距应该是 5∶1，甚至是 6∶1，世界上城乡居民收入之比低于 2∶1 的国家十分罕见。因此，“从有学龄子女的农民工群体的生存状况来看，他们承担子女教育的能力普遍不足，他们仍是城市里的低收入群体，以其自身的实力很难弥合与城市儿童教育条件之间的巨大差异”。尽管我国近年来进行了一系列的改革，特别是实行身份户籍制改革后，购买房产的业主子女可就近上学，使这一情况有所改观。但能够买得起房子的农民工又有多少，更何况其工作本身就难以稳定。尽管一些地方制定了外来务工人员子女在城市上学的优惠，但事实上，由于学校存在的各种

“门槛”以及“土”加上“水涨船高”的收费标准，只能使他们只能选择就读那些远离市中心、教学条件较差的郊区学校。受教育机会的不公平，无疑会给“留守儿童”幼小的心灵投射一个长时间难以抹去的阴影，并带来认识上的偏差，抵制甚至敌视父母为他们的付出。

②社会文化建设滞后导致的障碍

在农村走向富裕的过程中，随着物质生活的丰富，城市文明涌入农村，使整个农村社会意识发展处于传统与现代、文明与愚昧的“十字路口”。落后的社会风气、庸俗的文化生活严重阻碍了新农村精神文明的发展与进步。在“乡风文明”建立或重塑之前，缺乏鉴别能力的“留守儿童”，由于缺乏父母的引导和沟通，很容易走上入人生误区。农村的精神文化生活远远落后于物质文明的发展，“留守儿童”除了上学之外，根本谈不上享受各种精神文化生活。网络普及到城乡各个角落，流恋网吧也成了留守儿童课余的重要生活方式。

③素质教育被异化引发的障碍

在农村，校长、教师很难有外出学习和观摩的机会，更难有机会请专家教授来“面授机宜”。在积极推进素质教育的进程中，部分行政领导、校长乃至教师对“必须坚持‘以人为本’的原则，发挥学生的自由天性，积极培养学生自主学习能力”的素质教育理念认识不到位，措施不得力，把素质教育办成了扎扎实实的应试教育或“放羊教育”。为了充分“发挥学生的自由天性”，实现“减负”，留守儿童在学校一天只上 3、4 节课，课后基本没有练习。由于农村条件的特殊性，他们课余没有机会像城市儿童一样参加素质教育的培训或在父母的陪同下学习课外知识。

④亲子教育缺位、隔代教育引发的障碍

父母是孩子的第一任教师，对孩子有无可替代的影响，西方有句名言“一个母亲胜过一百个优秀教师，一个父亲胜过一百个校长”。良好的家庭教育和成长环境是孩子健康成长的保证。父母外出打工或经商，将自己的孩子留在家里，由祖父母、外祖父母照顾，导致隔代教育的产生。农村隔代教育破坏了原先比较稳定而有效的家庭教育局面，也使家庭与学校之间友好互通的教育途径化为乌有，取而代之的是动荡、残缺的教育。农村隔代教育不仅对孩子产生影响，也是学校乃至社会都无法回避的问题。不可否认，老人们丰富的人生经历也是年轻一代缺

少的重要的教育资源。但是，这些优点无法取代血肉相连的父母之爱，由于祖辈比较重视满足孩子的物质需求而较忽视精神满足，加上溺爱、袒护，极易形成孩子任性、自私、为所欲为的性格。老人的一些古板、守旧等传统观念的根深蒂固的影响，容易使得孩子不善交际、缺乏活力，产生心胸狭隘、固执、偏激等心理。

⑤心灵需求引起的障碍

“留守儿童”的生理和心理处于由平稳发展向急剧变化的过渡时期。由于得不到父母的关爱，在他们的成长过程中产生各种心理困惑。因为远离父母，缺少家庭温暖，他们在情绪方面不稳定、性格孤僻、为人处事不合群，留守儿童在人际交往上表现出一定的自我封闭性。部分儿童在父母双方外出后有种严重的失落心理，在一段时间里不愿和别人交往，性格抑郁。再则，这些孩子长期缺少父母的关爱，即使有隔代监护或代理监护，但终究不是自己的亲生父母，他们有心事无处说，这很容易形成精神或人格障碍。“留守儿童”和正常孩子比较起来，没有父母的贴身呵护，长期得不到父母的疼爱，容易产生被遗弃之感，久而久之，他们便会产生一种自卑心理。另外，他们总觉得是自己的原因，学业成绩不够优秀、生活自理能力差，所以陷入深深的自责之中，这样也容易导致极度自卑。

（3）从留守儿童的特点出发，认为建立适合他们的教育制度，流出地重点应从以下几方面着手：

①在教育体系上，要重点加强流出地中小学对留守儿童的教育与管理。 对于这些留守儿童来说，家长不在身边，缺乏正确引导，如果老师还忽视学生的生活情况的话，很可能会造成严重的后果。所以我们应该时刻提醒自己，鞭策自己，除了责任感之外，我们应该从内心关爱学生。亲情的缺失，使得学生缺乏温暖，如果长期缺乏温暖，容易造成学生对他人、对社会的冷漠甚至仇恨的心理，我们应该做的就是让他们感觉到温暖。我们面对学生，不是无止境的严厉，也不是无限度的宽容，但是我们要让学生产生对自己的信任感，当他们受到委屈的时候，他们会向我们倾诉，要达到这样的效果，我们必须多花时间，和他们交流，了解他们的内心生活。当他们犯有过错的时候，首先我们是应该和他们产生共情，理解他们，而不是一味严厉地批评，要在思想上让他们领悟，真正地从内心认识自己的过错，这些都需要我们花很大的耐心来处理我们和学生的关系，而做到这些需要的是我们对学生的爱。

与此同时，要和家长加强联系，老师远取代不了父母。一方面，我们可以组织孩子们定期给父母写信，加深孩子和父母的感情。我们应该向孩子解释父母远走他乡的原因，是因为想让孩子们过更好的生活，告诉孩子们父母们其实很爱他们，父母们在外过着很艰辛的生活，让孩子们爱他们的父母，理解他们的父母，这也属于情感教育。另一方面，我们自己和家长建立联系，定期把孩子们的情况反映给家长，通过和家长的沟通来共同教育我们的孩子。同时，也要家长们认识到教育的重要性，不能让家长因为经济问题就想到让孩子退学，鼓励家长送孩子上学，孩子失去受教育的机会将来也是家庭和社会的负担。我们作为教师，担负着教育下一代的重任，我们一定要负起这个责任，为教育事业，为社会的发展尽我们应尽的义务。我们要做到对孩子们的身心无微不至地关怀，只有深深地热爱教师这个职业，爱我们那些孩子们，才能让我们的孩子们健康快乐的成长。具体而言：

第一、在留守子女较多的地区，开办寄宿制学校。应加大对寄宿制学校的投入和建设力度，不断完善其基础设施，让留守儿童在老师、同学群体中成长，从而受到更多的监督、照顾与关爱，减少留守儿童受教育的断层与真空。

第二、学校要充分利用假期、春节家长回家的时机，召开留守儿童家长会，与家长交流，使学校内外对儿童的影响产生合力效应。

第三、建立留守儿童跟踪管理档案。学校要对留守儿童登记备案，分类区别对待，进行有针对性的教育和管理。要关注留守儿童的身心健康，开通家长（监护人）热线，学校老师要经常与家长（监护人）联系，了解孩子在家的情况，以便及时帮助留守学生。

第四、在课程设置上大胆创新。在为所有儿童提供良好的知识教育的同时，也要关注他们的身心健康发展，要在课程教学中加强生存教育、安全教育和法制教育，强化留守儿童的自尊、自立；有条件的学校要成立心理咨询机构，开设针对青少年身心发展规律的心理课程，为留守儿童排忧解难，引导儿童走过人生发展的关键时期，帮助儿童健康、和谐发展。

第五、切实加强应试教育向素质教育的转化，建立与之配套的学校、学生和教师综合考评体系。

②从家庭教育上，要努力改变家长的外出务工方式和教育沟通方式。从

调查材料可以看出，如果父母双双外出，则对子女影响较大，但如果有一个在家，则影响相对就要小得多。因此，父母外出务工时，最好留一个在家，保持家庭教育的存在与完整。如果父母都外出，则要改变亲子之间的沟通与交流方式，要注意时间上不能相距太久，原则上最好做到每个星期交流联系一次。另外还要与孩子的班主任、监护人保持经常性的联系，共同商讨教育的策略与办法，做到挣钱与关心子女教育两不误，使孩子从小就能在良好的心理环境和社会环境中健康成长。

③从社会职能上，要进一步形成全社会齐抓共管的格局。由于留守儿童教育问题是一个极其复杂的、综合性的社会问题，仅靠学校、教育行政部门难以解决，需要各级有关职能部门和社会各界统一认识，积极配合，协同努力，进一步形成齐抓共管的良好格局，所以应明确一下几个问题：

第一、加强媒体宣传，引起全社会关注。应该充分发挥媒体的作用，加强社会各界对农村留守儿童教育问题的关注，调动全社会力量，共同参与解决。

第二、充分发挥职能部门的重要作用。要依托青少年教育领导小组、未成年益保护委员会、未成年人思想道德建设领导小组等机构，协调教育、文体、广播、司法等相关职能部门，整合资源，形成合力，在涉及教育教学、扶贫助困、公共卫生、法制宣传、预防犯罪等诸多领域，扎扎实实地开展工作，逐步形成统一领导，各职能部门各负其责，家庭、学校、社会密切配合的留守子女教育管理体系。

第三、建立农村社会化的未成年人教育和监护体系。在家庭教育缺位的情况下，建立和完善农村社区建设到了非常迫切的地步。同时，当前也具有了建立社会化教育和监护体系的可能性和基础。基层党政机关有大量富余人员，中小学校有大量退休人员，他们完全能胜任中小学生的监护和教育工作。可考虑由基层教育部门牵头，联合共青团、妇联、工会等相关群众性组织，共同构建农村中小学生的社会化教育和监护体系，起到沟通家庭、学校与孩子之间关系的桥梁作用。

④加强道德教育是重中之重

父母不在身边，老人们的教育会出现两个极端，要么放任自流，要么过度宠爱，这样造成的后果就是道德教育薄弱，问题就出现了，打架斗殴、偷窃、等等，道德教育的不到位带来的是严重的社会问题。情感教育是道德教育的好帮

手，我们不仅要让孩子们感受到社会的爱，更要让他们懂得给予爱，懂得去爱他人，去帮助他人。经常开展做好人好事比赛，哪怕只是一件很小很小的事情，当孩子们做了好人好事，一定要表扬，哪怕很小，这是对孩子们的鼓励和赞赏，他们需要这种认同感。帮助孩子们树立正确的道德准则，以纠正他们道德准则的混乱，让他们知道什么应该做什么不应该做，还应该建立惩罚制度，比如做错了什么事情，就应该罚扫教室，虽然这很小，但是应该让孩子们知道做错事情就应该受到惩罚，这是一种观念的树立，也是责任的加强。还应该把语文教学和情感教学结合起来，语文课本上有很多感人的小文章，我们应该抓住这样的好机会，培养孩子们的道德情操。还有思想品德课，不需要孩子们记住书本的死知识，而是真正地教会孩子们怎么做人，我们一定要灵活处理。

综上所述，流动人口的管理与流出地职能发挥的作用息息相关，流出地应该加强流动人口的计划生育管理，将我国的基本国策落到实处；进行人力资源的有效配置，建立健全劳务市场管理制度，使流动人口流出步入组织化、秩序化的状态，这样可以解决当前劳务市场的混乱局面，也可以使更多的外出务工人口找到合适的工作，最大限度达到资源优化配置、避免人才浪费；外出流动应该发挥自身组织领导作用，使其在不脱离组织的情况下，设立基层组织，发挥自己的先进带头作用，坚持党的执政能力建设，落实流动的管理制度；流出地机关要加大管理力度，与各部门相互配合，构建全社会齐抓共管的社会治安综合治理体系；在教育上，要加大投资力度，完善基础设施建设，建立与之相适应的综合考评体系，实现应试教育到素质教育的转化，并调动全社会力量构建社会化的教育和监护体系，从而彻底解决留守子女的教育问题。总之，要从根本上解决上述问题，就要尽快建立科学合理的流出地管理制度，加强流入、流出地区的相互协调管理，增强流动人口的流动性，切实保护流动人口的合法权益。流出地不仅要加强管理，提供相应的公共服务，真正承担起管理和服务职能，更要配合流入地的工作加强组织和协调沟通，发挥各种社群组织的作用为流动人口服务，从而彻底改变我国流动人口管理的混乱局面，实现人口的“有序流动”。