应急管理中的社会与公众参与

应急管理中的社会与公众参与

井敏

中央党校政法教研部副教授

一、应急管理绝不仅仅是政府一家的事情

这一讲跟大家一起来探讨一下《应急管理中的社会与公众参与》。我们谈起应急管理，我们通常以为政府的事，是各级政府或者各级政府加上我们的党委，他们来进行应急管理。这个观点我们说没有错，应急管理政府肯定是主要的管理主体，它负责主要的责任。但是，我们也要意识到，我们管得是公共突发事件，公共突发事件意味着什么？它是牵涉到众多人的事件，它不是一个个体，它是很多人都将牵涉到这里。那么，不管是作为参与者，还是作为受害者，其实很多时候，既是受害者，又是参与者。我们公共不可能不参与到这里来。所以机遇这样一个基本的事实，我们认为，应急管理中，市政府要负责，但是公众和社会也要参与。所以，首先我们要树立一个概念，就是应急管理是政府的事，但绝对不仅仅是政府一家的事情。

首先从它的客观，之所以构成突发的公共突发事件，就是因为有众多的人成为了受害者，这首先牵涉到了公众，你已经不可避免地牵涉进去，参与进去了。同时，实际上，我们也知道，很多公共也将直接参与公共实践的处置，所以，他也是处置过程的参与者，比如，要提供一些配合，甚至是直接的参加一些活动，参加一些具体的一些救援活动。所以，公众不可能完全置身于公共危机事件之外。这是一个。

另外一个，我们也知道，公众本身他所拥有的防灾、自救、互救的知识和能力，在很

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大情况下是决定着我们的危机管理它的成向如何的，所以，政府是一个方面，它所采取的措施，它调动资源，作出决策，怎么做，这是它一方面的工作。那么，它的这些所有的决策也好，命令也好，它都是要通过受众，也就是它作为管理者，我们公众作为被关系者，公众自身所拥有的防灾、自救以及他救命的知识和能力很大程度上决定着公众的配合程度。比如地震发生了，政府要救援，毫无疑问，但是，政府救援，第一它可能直接在某一个遭受地震伤害的伤害者身边，可能有一个时间，要调集人员、物资、设备等等到现场。而我们本人，如果我们是受害者，我们就是现场的受害者，我们在第一现场。那么，你自己是不是有自救的能力？如果你有自救的能力，自己救了。你有没有他救的能力？救助他人，你有没有这样的能力和知识，不光是凭着一腔热血：我想救人。但是我没有知识，没有技术，没有能力，那又如何去救？所以，你的自救或者是他救能力，将为政府救援，他迅速调动人员，迅速调动物资到这里，他可能来得很快，但是他来得再快，也不如你现场作为我就是灾害的第一现场人，就是受害者，我的救援更及时。如果我们能够自救，并且能开展初期的他救，等到政府的专业救援人员到来之后。那它的救援可以在你已经开始救援的基础上，往前推进了。所以你也将决定着我们整个救援的成效如何。这是一个，为什么我们公众必须参与或者说你不可能不参与。

另外一个原因，我们讲一些重大灾害性事件的应对需要整合全社会的资源，全社会的什么资源？人力资源、财物资源、设备资源和技术资源。比如我们说，像这些大的地震什么的，如果完全依靠政府专业救援人员，比如国家救援队或者是各地方的救援队，这些当然是救援的主体，我们很难说，完全依靠他们，比如我们刚才我说了，邻里之间的救助，我们自己的救助，甚至来自于社会的志愿者的救助，企业的志愿者，来自个体的志愿者，还有我们大量的志愿者社会团体，他们可能都会参与到救援中，因为也都需要他们。单单依靠我们的专业救援队，他们可能在短时间内，很难聚集大量的专业救援人员，满足不了这种巨大的灾害救援的需要。第一时间我们可能会有大量的志愿者就在当地，你的身边，你的邻居，你当地的企业的人员，甚至我们每个个体，都可以发挥作用。这是人力。

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物力也是一样，国家有大量的应急物资储备，还有一些设备，这都是毫无疑义的。但这些设备和储备是不是足以应对我们的救援？比如我们的食物、水，是不是一定要通过国家的储备库调动这些资源？我们地方，我们当地，比如超市，属于个体的超市，属于企业的超市，这里储备着水、食物，这些粮食，可不可以成为应急救援的物资？我想完全应该成为，可成为，也必须成为。这些说明什么？我们需要政府，需要通过专业的救援，通过国家储备的资源、设备来救援，但实际上，还有很多蕴藏在社会中的大量资源，也可以成为应急，在我们的应急管理中发挥重要作用。

特别是专业性社团，这些专业性社团，不仅仅有人员，专业设备。那么他们的参与，可能比我们自己的救援更专业一些。这些都说明什么？民间也好，社会也好，它不仅仅有需要参与，而且非常必要参与应急管理中，这样才能让我们的应急管理整合社会的资源，才能迅速高效地调动所有资源来应对一些灾害，特别是一些巨大的灾害，让我们的应对更快速、更有效。所以说，一定要意识到应急管理绝不仅仅是是政府一家的事，我们社会的中的每一个组织、每一个个体，应该都有责任参与到我们的应急救援中去，应急管理中去。

那么，应急管理中，在应急管理的各个环节，各个阶段，公众应该做出什么样配合？怎么样的方式来参与？我们分为这样几个阶段，首先看预防阶段。预防阶段公众如何参与？首先，预防阶段公众要对政府的预防政策，要听从政府的预防政策，要遵从政府的预防政策，比如，认为你应该做好哪些准备？比如，家里是不是要储备一些应急的物资？急救箱或者是食物、水等等，是不是自己家里经常性地储备一些，比如，应急物资像收音机，在自然灾害发生之后，我们的网络和电视不能用，但是收音机它很多是用电池的方式支持这种，非常的方便，储备几块电池，储备一个录音机，这就是你和外界相联系的一个枢纽带，你可以得到外面的信息，知道灾害有多大，知道我们当地的政府也好，上级政府也好，正在采取哪些之救援措施，正在在哪些方面采取救援等等。你这样就可以有更多的信息接受进来。所以，预防阶段，你是不是接受了政府这样一些建议？这些防范措施你是不是遵从

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了？那么你遵从了就是一种参与和配合，这是一个。

在危害即将发生之前，你是不是也能够理性地对政府做出的某些决策给予一个很好的配合？比如，我们要求疏散，要求转移，比如飓风来了，中国当地政府根据预警，认为它已经迫于眉睫，发出了一级预警，要求人员进行疏散，进行转移，那么，你是不是能够遵从它的转移和疏散的建议？或者说，你还没有看到这个灾害，或者认为它的预测根本不准，不愿意离开，怕自己家的财产受到损失，不愿意离开。那你不遵从，灾害发生前，公民对政府有关建议的遵从，也将决定着我们整个应急救援的效果如何，如果你遵从了，那么，可能这个灾害造成的损失不会那么大。

比如我们知道，像当年美国的卡特里娜飓风造成伤害非常大，其实这个伤害大，美国政府确实从联邦政府应急中，它的反映速度不是那么快，这是最主要的原因。其实还有一个很主要的原因，今天我们和美国有关应急管理的专家交流的时候，他们说：其实在这个飓风发生之间，当地政府已经向他们老百姓提出要求转移的呼吁，做出了这样的决策，发出了这样的预警。但是，很多当地的老百姓认为，这里年年有台风，年年有飓风，每天不都是平安度过了，为什么今年就说得那么厉害？受到伤害会那么大？所以他们不相信，因此很多人选择的不遵从政府的撤离的建议，而留在了家中，所以最后导致了伤亡这么大，其中这也是一个原因。这就是我们说得如果你配合，很可能造成整个救援的无效。这是灾害发生前。

灾害发生之后，公民也有一个配合的问题，首先你自己本身所具备的紧急救助的技术和知识，可以展开初期的救援。你可以进行初期的自救或者整个初期救援，让我们的处置可以提前介入，不要在那里坐等专业救援队伍来、国家救援队伍来，那我们就先提前开始处置，就可以为救援节约一些时间。在专业救援队伍达到之前，我们已经把那么好救援的，或者能够自救的，我们已经摆脱了危险的情况下，专业救援队伍来了之后，他们就可以把

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更多的精力放在更难救援，或者必须依靠专业人员才能救援出来的受伤害更严重的地域或者是人员身上，节约资源。你的这种配合也将提高整个救援的效果。

那么，在危机的持续阶段也是一样的，危机还在持续，公民如果能对政府的决策给予很好地配合，就会形成良好的合作关系，比如，接受他的一些建议，在地震发生之后，那么多人需要安置，包括领一些食物、水，我们怎么有序？怎么配合？而不出现哄抬、抢，怎么维持基本的秩序？包括卫生，怎么接受政府的一个建议？我们来集中处理一些垃圾，保持临时聚集地的基本的卫生等等，那么这都会我们整个应急管理提供一个很好的条件，或者说，让我们整个应急管理真的实现高效或者有序。如果公众不配合，不听从政府的，现场的垃圾也好，交通也好，包括现场的秩序也好，如果不能够保持有序，灾害已经发生了，由于这种无序，很可能发生二次灾害。比如，哄抬物价、踩踏、争抢，或者是卫生的疫病传染、传播，都是二次伤害，而这个伤害甚至有时候造成更大的伤害。所以危机持续阶段我们公众不可能不参与，这已经参与了，就要配合。

包括善后阶段也是，我们能不能理性地和相关各方谈判？那么，然后，我们共同寻求一个各方面能够接受的处置善后的补偿，包括重建等等这些措施，政府提出的方案我们能不能理性客观地分析它的利弊，提出改进的建议也好，或者提出反对的意见也好，我们都能够理性地进行一种交流和谈判，如果我们对相关方案不认可，不赞同，甚至有可能引发新的公众反对，甚至群体性事件都是有可能的。所以，在整个应急管理中，不管是在事先、事中、持续阶段以及善后阶段等等各个时期，其实应急管理都离不开我们公众的支持和配合，因为公众没办法排除在外，因为他是公共突发事件，有众多的人是受害者，有众多的人必然要成为参与者，那么他们的配合也好，他们对有关专业救援的政策理解也好，配合也好，都将决定着我们整个救援的效果如何，也将决定整个应急管理的效果如何。所以，公众为什么要参与？不参与也必须参与，既然要参与，我们就要积极主动地参与，要科学高效地参与。

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那我们在这里还可以给大家举一个具体的案例，来说明这种参与的重要性。这个案例还是我们2011年发生在温州的“723甬温动车事件”，这是一个特大交通事故。这个事故发生在2011年7月23日，晚上8点30分05秒，发生这个事件是两列动车相撞，这两列动车，当时一共乘客1630人，两列动车相撞了，这1630人的生命到底会怎么样？大家想想，情况真的是万分危急。

那么，针对这样的情况，我们知道首先在事发现场，最早开始救援就是当地民众，那么，最早报警的在几秒钟之后，已经向当地的120进行报警，也是周围的现场的民众。那么大家想想，报警时间早一秒钟，专业救援队伍就可以早一秒钟安排，那么他就可以早一秒钟达到。相反，如果这种报警的时间往后，反过来也是一样，他就晚一秒钟安排和集结各种队伍，他们达到就要晚一秒钟，而我们说这个时候，那是一秒钟可能都危及一个生命的安危。所以，公众现场的自发的报警也好，救援也好，他的及时性给这次救援带来了，首先给我们带来了非常好的效果，就是刚开始周边群众，基本上容易救援的，周边群众已经自发地开始进行救援，把能够救援的，还能够活动的乘客进行了紧急地疏散。所以这个是刚开始。

之后，随着整个专业救援的陆续展开，温州的公众、老百姓和市委团体也发挥了很大作用，比如，在得知事消息的第一时间，团市委和市志愿者协会通过QQ群、微博、短信平台向社会发出信息，在发出信息之后，温州一共设立了11个自愿者服务站，招募个人和团体志愿者为受伤旅客提供一些帮助。当当地的老百姓知道这是一个重大交通事故。

所以，当地储存的血液已经不足以应对这场危机的时候，当得到这样消息之后，他们又通过QQ讯、微博、短信向社会公众发布这样的血库缺血的信息之后，当地很多老百姓都自发地，甚至连夜冒着大雨到采血站进行献血。从7月23日晚上发生这个事故之后，到7月25日的时候，已经有2000多人次成功进行了献血，保证了事故救援中，因为是交

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通事故，对血的需求。

不是这样，我们还可以在这次救援中看到私家车也好，出租车也好，都自发地参与了运送伤员以及运送鲜血者的活动中，包括家属，包括伤员，包括要去献血的人，出租车和私家车都是免费为他们提供服务。在整个事件中，温州共有350辆出租车待命参与，免费提供服务，并且是24小时的值班电话，随时待命。那么私家车都组成了义务服务车队，在温州各个医院张贴联系方式，说：我可以提供免费服务，如果您有需要，可以打电话。为伤者和家属提供交通便利。最后统计，事故发生之后，全市一共成立了30几个支援团队，一共有2000多人参与服务活动，服务活动涵盖了医疗、心理、救援、陪护、组织协调等各方面的工作。所以正是由于温州的事件，温家宝总理到了现场之后，温总理表现了他的大爱，正是温总理大爱，使得这样重大的交通事故的救援，应该就温州市的反映，温州老百姓的百姓已经作出了救援还是非常及时到位的，也是最大限度地减少了伤亡的发生。

由此我们可以看到，我们公众和民间的参与，是我们危机处事件必不可少的一支力量，特别是一些大的事件，单靠政府的资源，单靠政府的专业人员实际上，我们说，他再强大，资源再丰富，他总是有限的，当一些大的灾害发生的时候，它牵涉到上千人的救助的时候，单单依靠专业救助，很显然，它是捉襟见肘，或者是根本不足以应对的。需要发动整个社会的力量，所以公众的参与就非常必要。那么，怎么样参与？

二、塑造全社会型的应急管理模式

下面我们看第二个问题，我们这里提出一个观点，要塑造全社会型的应急管理模式。除了政府之外，我们还要全社会型，什么是全社会型？社会上所有的力量，公民个体也好，企业也好，其他社会组织也好，法人也好，志愿性社团也好等等，所有社会组织和力量都要尽可能地参与到我们应急管理中来，如果他们都能有效地参与应急管理，那我们就认为

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这是一种全社会型的应急管理模式，所以我们提出要建立一种全社会型的应急管理模式。怎么样建立这样一种全社会型的应急管理模式？我们在这里提出几点：

（一）塑造发达的应急文化

第一，要塑造发达的应急文化。其实在我们的《中华人民共和国突发事件应对法》里已经提出里，县级以及以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，培训什么？

比如，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练，向公众宣传这些应急文化，比如，自救的知识，他救的知识，基本的急救知识，比如心肺复苏，人工呼吸，包括不同的伤害应该怎么样进行基本的救护，比如骨折，如何救助等等，溺水如何救助，那么在这个发生地震、火灾，如何自救和他救？这些基本的知识应该进行广泛地宣传和教育。并且应该定期进行演练，这是我们的《应对法》里要求的。

同时，还提出居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。也就是基层各单位，包括居委会、村委会和企事业单位，也要在自己这样的单位范围内进行应急知识的宣传教育，以及应急的演练。

新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。也要记住新闻媒体向公众，更广泛的受众来宣传这些知识。

还有各级各类学校也应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。说到这一点的时候，我们经常说日本，日本因为

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是一个地震多发国家，所以日本的从幼儿园开始，这些小孩子都要接受在地震来了，如何防范，如何进行自救，如何进行他救的基本知识。那么，从幼儿园、小学一直到成人，他们每年都会接受这些知识，反反复复地宣传和教育，所以日本民众，包括幼儿园的孩子都知道，地震来了该如何做。这就很重要，有了这样的知识，真的这种灾害来了，首先他能够自我保护，自我保护就可以减少伤害，减少伤害，我们就可以让我们整个应急管理的效果更好，我们可以不损伤那么多的生命。所以，发达的应急文化是非常重要的，每个公民，包括社团、组织，是不是有这种在灾害来临之前、之后，我们有一些基本的知识，以及来临之后，我们应该如何看待、如何应对等等，这都将决定着这样一个危害可能造成的损害有多大，如果我们有这种能力，可能损害会减少。相反，损害可能会加大。

在这里，给大家举一个数据，就是美国“911事件”中，我们知道，美国“911事件”首先最主要是在世贸大楼，两座大楼的被撞。世贸中心北塔楼被撞到南塔楼相继撞倒，这中间1小时40分钟的时间里，警察和消防人员共从大楼里疏散了2.5万人。那么大家想想，这2.5万人在1小时40分钟的时间里，能够安全同这么高的100多层的高楼里，被撞击以后，也有七八十层的高度里面疏散出来，应该说他的疏散非常成功。而且，他有数据显示，在整个撞击事件中，一共在这两个楼里，死了2152人，死在世贸中心两座楼里。这其中，有1942人是死在被撞击区域之上，那么，大家可以想想，被撞击区域之上的这些人，也就是说，基本上没有生还的可能性，因为整个大楼被拦腰撞断。所以上面的人根本没有生存的机会，也就是说，这1942人是根本没有被救援的时间和机会。那么只有110人是死在被撞击区域的大楼下，也就是说，死的只有110人，其他的人都成功进行了疏散。

为什么能够成功进行疏散？大家想想，在几十层的高楼，在上面已经被撞成那样的情况下，如果大家没有一个对待危机这样的心态，没有一个科学的认知，那么发生踩踏、拥挤是非常有可能发生的。一旦发生踩踏，可能死得绝不仅仅是这110人，死在这被撞击的区域以下了。所以，他们也说，从世贸大楼中撤离的生还者，几乎每个人都在讲述同一个

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现象，什么现象？就是在人们面对死亡时的互相帮助和让弱者先行。这就是面对危机中理性认知，他们带来了一个理性应对。这就是发达的应急文化，告诉他们，在真的突发事件发生了，真的这样的灾害发生了，恐慌、害怕，或者在恐慌中作出非理性的行为，比如拥挤、踩踏，实际上对救援是没有任何意义的，没有任何帮助。相反，冷静、秩序，理性面对，可能会为救援赢得更多时间和更好地秩序，最终保持救援的更顺利进行。这说明什么？这些人在之前应该都接受了这种应急文化的教育。告诉你面对这样的灾难的时候，应该怎么样？保持怎么样的心态？保持什么样的顺序，采取什么样的态度。所以他才能够理性地面对这样的事。

就像美国有机构做得一个调研，提出这样几个问题，分别是：参加这个应急培训以及和家里一起来定应急计划，比如，发生火灾了，家里应如何撤退？如何应急？以及家里是不是有相应的应急设备？比如，有没有手电筒？有没有应急的医疗包？有没有应急的水的储备？比如，孩子一旦发生紧急事情了，你有没有一个你的第一求助对象？等等，做这个事的调查，我们可以从这个图表看看到，将近40%的家庭都筹备了带电池的收音机，来保持和外界的联系，那还有30%的家庭是有含有水的应急包。当然，还有20%是综合应急包，包括水、食物等等这些。说明什么？说明30%、40%的家庭，他们至少是有应急方面的准备。

反观我们，大家想想，我们身边已经有自己的家庭，你是不是做好了这样的准备？你的家里面，是不是有应急包？这个应急包里是不是有一些应急的水？应急的食物？比如，饼干、饮用水等等。如果有这些，我们说，一旦发生一些大的灾难，比如发生地震，假如你有这样的一个应急包，你在能迅速拿到这个应急包情况下，假如即使我们被掩埋，这个应急包就可以帮助我们存活更长的时间，来更待救援，我们的存活机率会加大。

在这里，我们又会说到日本，日本很多家庭基本上都会有这样的一个应急包，这个包

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里有基本的药，比如擦伤的药物，或者是外伤的药物、水以及压缩饼干等等食物。这个应急包都会放再一个非常容易拿到的位置上，比如窗台，假如发生地震了，他如果从窗台出去，他可以迅速地拿起这个应急包，这个应急包可以供应他一个星期左右的饮用水和食物。这样，他即便发生这样地震之后被掩埋。至少他有一个星期的水源和食物来供给他的生命，他存活的机率就会大大提高。很显然，目前，在这方面我们的应急文化还足够。我们很多家庭是没有应急计划的，也不知道撤离。火灾来了我们如何撤离？地震来了我们如何撤离？我们撤离的路线是什么？我们有没有这样的一些供应我们一家，至少三天甚至一个星期的基本的饮用水？基本的食物？还有一些基本的医疗、药物储备，我们是不是有？我们如果有，是不是放在一个非常容易拿到的位置，还是放在很不容易拿到的位置？由此来判断我们是不是有一个发达的应急文化。很显然，我们应急文化还不够发达。这是我们要做的，要培养这样的发达，各级基层单位、事业单位、居民委员会、村民委员会、学校等等，都要担负起这样的知识的宣传、教育，这样的作用。让我们每一个公民都有这样的认知。这是一个。

（二）发挥各类志愿者和志愿者社团的作用

第二个，要发挥各类志愿者和志愿社团的作用。全社会型的，除了公民个体之外，各种社会组织，很多各种社会组织，它的作用可能比个体的力量更强大，首先因为它是一个组织，它有一定量的人员，而且这些人员往往是拥有专业知识和专业设备的人员。这些专业知识和专业设备可能在某类突发事件中可以发挥作用。这是一点。更重要的一点是作为志愿者来说，之所以他志愿参与这个服务中，是因为他们有爱心、有热情，他们愿意，愿意自发地救助，参与到紧急救援中。这样，我们就要充分利用他们，充分发挥他们的作用，为这样的组织的出现，提供一些政策和法律上的支持以及环境上的支持。比如在审批、登记等等方面给予更宽松的环境，让更多的这类组织出现，同时，我们也要有一些相应的应急管理方面的制度性的规定，规定他们如何参与到应急管理制度中，如何鼓励他们参与到

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应急管理中。

比如，我们在这里，举一个北京蓝天救援队，北京蓝天救援队是2003年成立的，这支救援队有一些由户外活动的爱好者。这些人非常喜好户外活动，而且他们也有一些非常专业的户外救援的设备和技术。他们现在主要从事户外遇险的专业救援。作为这样一个志愿者，因为他们是爱好的，他们在户外有非常专业的知识，因为他们经常到户外，所以，对各类环境的判断能力、适应能力等等，可能比我们某一些专业救援队伍还要强。所以，他们曾经很多次在这种户外的专业救援中发挥非常重要的作用。像这样的组织，我们就应该积极地鼓励他们，甚至在一些资金上，在一些制度上给他们一些优惠，让他们能够生存下来，他们的生存可能会为我们在某些突发事件发生之后，提供一个非常有力量的专业应急管理队伍。这是各类志愿性社团，这是一类组织。

（三）组织以社区为基础的应急管理

除了专业志愿性社团和公民个体之外，作为一个全社会型的应急管理模式，我们还提出要发挥社区的力量。因为我们绝大多数人都是生活在社区中。社区有没有这样一些救援能力？或者是反映能力，实际上很多时候，可能很大程度上决定着我们住在社区里的人的生命和财产的安全度有多高，如果社区有强大的救援能力，可能你在这个社区里更加安全，生命也好，财产也好，更加安全。相反，如果这个社区没有任何的救援、应急反映能力或者是资源，那么你的生命和财产，可能安全度会大大降低。怎么提高以社区为组织的它的救援能力？我们在这里提出这样几个建议：

第一，要建立这种邻里守望制度。所谓邻里守望就是邻居和邻里之间要互相帮助，并且要经常互相关心地去看对方的一些家里出现的信息，不包括个人隐私的东西。比如，你可以观察这个家里，如果他有小孩子，比如个体的小孩子单独在家，那么，如果有单独在

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家的小孩子，他需不需要帮助？或者在我们的邻里之间，哪些家庭会不会出现一些异常的情况？像这样的制度，在美国要求各个市区都要建立的。那他建立这个制度，最早的时候是基于反恐的需要。比如，这个家庭里，有很多外籍人士，比如来自于中东的、阿拉伯地区的面向的人士，而且多以年轻人为主，生活没有规律，不是正常的上班下班的作息时间。这样的家庭是不是有可能隐藏着某些恐怖分子？那么，邻里您可以互相观察和守望，把你认为的可能存在的一些疑虑可以向相关的，比如警察等相关部门反应，这样，警察可能会说，根据你这样的最初的信息，加大对这个地方的监控，或者是巡逻等等。假如这个家庭真的居住一些未来可能成为恐怖分子的人员，未来我们可能加大这个监控力度，通过各方面的信息搜集。通过警察各方面的信息搜集，可能确认这个人他是不是真的恐怖分子。当然，作为我们国家可能不会存在这方面的事，但是在一些区域历，实行邻里的守望实际上也是一个相互地帮助，发现别的家是不是有一些异常情况，比如，是不是有火灾隐患，或者哪一个家庭出来的味儿，比如是不是有煤气泄露等等。这都可以通过邻里守望，大家互相观察，互相帮助，去发现你的邻居，你的周围的居住户里是不是有一些异常的情况。如果有异常的情况，我们把这些信息及时地反应给有关的部门，可能会消除一些安全隐患，比如火灾、煤气的泄露，比如孩子单独在家出现的突发事件，我们可能会减少它发生的机率，这就是邻里守望，这个是一个制度要了解。

另外一个，我们建议要成立社区的反应团队。什么意思？我们在这个社区里生活的人，他愿不愿意参加我们的危机反应团队，比如，他是医生，他可以开展出去的救援，比如，他是消防员，他有消防证，他可以参加火灾的救护，还比如有些人，他会开一些特殊的设备，比如开车，或者开一些大型的设备，他有这种技能等等其他的一些技能，比如他懂人工呼吸，他懂最初的救护的护理基本常识等等，如果他生活在我们这个区域。那么基于自愿的原则，如果他愿意加入我们的危机反应团队，那么他可以把他的信息放到我们危机反应团队里。以社区单位，如果组成了这样的危机反应团队，假如说，我们这个社区发生了一些事情，比如有人员伤亡，有火灾，有媒体爆炸等等，那么居住在本社区的人员中，我

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们先和他联系，如果发生这个事件的时候，住在这个社区的人恰好在家，没有出去，他有可以迅速地作出反应，进行初期的救援。比如他是医生，他就可以参加初期的救援，比如他是消防员，他就可以利用社区里拥有的消防设备，展开初期的火灾救援。那么，在专业的国家派的救援队伍来之前，救援可能已经展开，为专业救援队伍的到来，我们可以争取很多时间。整个救援效果可以大大提高，这也很重要。当然，我们说，这是基于自愿，因为这个牵涉到个人的一些信息。如果他愿意，我想，通过我们的危机教育和宣传，其实，我们说，居住在社区里，如果你有一技之长，也应该参与到这样的危机反应团队里，为什么？这不仅是你个人的安全，而且是整个社区的，而整个社区的安全一定意义上来说，也是你的财产和生命安全。所以说，是不是可以组织这样的团队？这是一个。

还有我们叫街区守护者。或者叫辅助警察，我们可以建立这样一个类似于信息员这样的人。比如，离退休的老人，他常年生活在社区，他不需要出去工作，可能会经常在社区的一些健身娱乐的地方散布，甚至和社区其他人聊天，像这样的人，因为不工作，一天大部分的时间都生活在社区里，因此他对社区相应的人员信息比较了解，虽然他可能看到一个人，这个人好象不是本社区的人，好象是陌生人，那么，这个陌生人行为，如果加上他的行为有点古怪。可能会发生一些伤害的行为，比如，小偷，或者有一些攻击性行为，或者精神有问题的人在小区内活动。那么，经常生活在社区里的人，如果他愿意成为街区守护者，或者是辅助警察的话，就可以和警方取得一些专门的沟通方式，如果他愿意，当然这些信息警察要为他保密。他只是一个信息搜集者，不需要去处置，不需要上前制止。你这个人不是我们社区的，不应该到我们社区，他不需要做这些工作，他只需要把一些信息报告给有关的部门，比如，小区的保安，甚至是这个街区派出所的民警，他把他的怀疑和掌握的最初信息反应过去，帮助警察进行最早信息的筛选。那么，警察根据他提供的一些信息，他可能会加大巡逻的力度，或者到现场观察，这些人是不是可能对社区产生一些伤害。像这样都可以提高整个社区的安全防范的水平，也防止突发事件的发生，降低突发事件的发生机率。所以，这都有利于社区的安全，整个社会都参与到防止突发事件的发生。

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像这样的制度，美国这样的国家都已经在做了。比如辅助警察、街区守护者等等他们都在做，当然这样人的身份都是秘密的，以保证他们的安全。那么警察会对他们进行定期的培训，培训什么？比如，对一些具有进攻性行为的人，或者是坏人，比如恐怖分子、小偷等等，他们的行为识别，怎么判断这个人是不是小偷，怎么判断这个人是不是攻击行行为，比如，他精神有问题，他有攻击性行为，那他可能会作为一些伤害。比如，他是不是一个恐怖分子，警察会对这些人进行一些培训，从行为的特征或者相关神态，来判断他是不是某方面的一些可能对社区造成伤害的人员。如果你接受这种培训，你发现可能他符这些特征，你就可以把这些信息告诉给相关人，包括小区的保安，包括街道所在的警察，他来帮你做最后的判断。如果我们判断了，可能会制止一场对这个小区造成伤害的突发事件。作为全社会型，把社区也纳入进去了。这是我们说得社区。

（四）整合分散在社会和企业内的资源

还有一个，我们是说资源的整合，前面讲得是人的整合，我们再提出一点，要整合分散在社会和企业内的所有资源。这个资源不仅仅是分散在民间，比如民间拥有一些应急资源，比如，有一些特殊爱好的人员，他可能有一些设备，有一些资源，可能这些资源在某一类突发事件发生之后，成为我们的应急资源。那么，其实更重要的还是，我们有很多社会组织，比如企业，企业里，往往蕴含着大量的，储备着大量应急资源。比如，一些大型吊装设备，这些设备我们不可能放在政府部门应急管理库里，放在那里，也是一种浪费。那么不放在那里，但是我们在很多应急管理中需要这种大型吊装设备，但我们到哪里找？如果我们发生这样的事，临时去找，那很可能要耽误很多时间。你去找，然后去调用，如果这个资源进入到政府的应急信息平台里，打开政府应急信息，就知道，在我们这个区域内，哪一个企业里拥有这种大型吊装设备，第一时间调用过来，为我所用。我们可以争取很多时间，所以，企业里往往拥有很多应急管理中所需要的设备和资源。我们就应该把它统和起来，进入我们的应急资源库，一旦我们在应急管理需要的话，就可以调配，当然政

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府使用可以给他一定的补偿，或者是征用金等等，经济上给予一定的补偿。让他愿意参与我们的应急管理中来，进入我们的应急信息库。这是分散社会，尤其是企业的资源。

在这里，我们可以举一个例子，是发生在我们国家的一个案例，这是2005年3月29日发生在2005年3月29日，发生在京沪高速淮安市境内液氯大量泄漏，这个泄露是因为一个大型罐车撞在了隔离栏上，造成了毒气泄露，毒气一直在泄露着，泄露的时间越长，造成的伤害越大，不仅对周边的公众造成伤害，实际上，也对救援人员也会造成伤害。当时的现场的指挥人员想到一个措施，就是罐吊下来，吊下来放在一个中和池了，因为这个东西遇石灰之后，遇到这些化学元素之后，它就中和了，没有毒了，所以要尽可能把它吊下来，放在这样一个中和池里。那么，中和池也找到了，但是我们需要吊装设备，我们就去找，到哪里找？在找的过程中，刚开始是吊了50吨的吊装设备，到这里来，因为罐太大，吊不起来，又吊了一个50吨的，两个一起起吊，才把这个罐吊上来，把它放在综合池里。但是，我们知道，这两个吊车的调配不是当地政府的信息库里找到的，而是临时在周围找的，当时是属于另外一个，是连云港港务局的一个更大型的，因为两个吊起来了，但是往综合池里放的时候，又吊不起来了，因为综合池周围的作业面非常有限，两辆吊车很难配合行动，所以需要一个更大的吊车把它吊到综合池里。这两个50吨又行了，又需要一个，到哪里找？当时临时发现，在不远处施工的工地上，也就是隶属于连云港港务局，那里有一台150吨的大型吊车。所以把这个吊车吊过来，然后才把它吊到池子里融合，这样，危险才真正解除。所以，我们说，大家想想，如果我们的政府信息库里，有这样的吊装设备，并且我们知道，这个吊装设备在哪一个企业里，在我们的区域内的哪一个企业里。如果我们知道哪一个企业有，我们第一时间调配，那么可能我们这个救援来来回回不会浪费这么多的时间。我们可以达到现场之后，一测出要进行吊装，我们可以立刻打开信息库，找到吊装设备。第一时间让他们赶到现场，这个时间会大大节约。所以这个是很关键的，特别是像这种大型设备，政府库里不可能常年存着，它可能存在于企业里，因此我们全社会型的应急管理模式，包括企业的设备，一定要进入我们的信息库，成为我们应急管理资

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源的一部分，为我们所用。

这是我们说得全社会型的模式，不光光是人员、资源、设备等等，所有社会里，包括企业、志愿者社团、公民自身蕴含的这些技术、设备、人员等等，都要通过一定的制度或者机制，把它纳入到我们的应急管理中来构建出政府之外的全社会型的应急管理模式。一旦我们发生重大突发事件，所有的资源可以为我所用，那我们可以更好地应对。这个是全社会型的应急管理模式的建构。

三、政府为公众和社会参与提供条件

下面我们看一下，就政府为社会和公众参与应该提供什么样的条件？才能让我们的社会和公众参与进来？我们说，政府应急管理不仅仅是政府一家的事，要求社会公众参与进来，但是，如果我们作为危机管理的主体的政府，不为我们的社会公众参与提供一定的条件，那么，公众和社会组织想参与也参与不进来。所以，我们应该给他提供什么样的条件？我想有这么几个方面的工作是政府必须要做的，否则公众和社会很难参与进来。

第一，日常的应急知识和技能的培训。我们刚才说了，我们要借助基层组织做，但是，我们政府应该有相关的一些制度性的安排，要求基层的社区也好，居委会也好，村委会也好，企事业也好，政府最好以一种法律的形式，要求这些基层必须定期进行应急知识的培训，包括演练。这是为他们进行培训提供政策依据或者是法律依据，这是一个。

那么，危机发生之后，政府也要有一系列的工作，方便于社会公众的参与。要做哪些工作？第一，要提供突发事件的相关信息和政府已经采取的行动，告知公众该如何做。也就是，事件发生之后，政府做了哪些？事件怎么样？范围影响有多大？可能造成什么样的伤害？公众应该怎么做？政府应该在危机发生之后的尽可能早的时间内，告知公众，公众

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才好配合。这是一个要做的。

第二个，要警告公众哪些行为不能做，比如飓风来了，哪些行为是不可以做的，比如在雷电天气里，哪些行为是不可以的，不能站在什么地方，不应该采取哪些行为，否则是有危险的等等，这些你也要告知。因为他们的专业知识，包括他日常的培训专业知识，可能未必每一个人都能掌握。那么，政府要告诉他们，在这样的危机状态下，你应该做什么，不应该做什么。第二个，提供必要的资源。比如假如要撤退，比如飓风来了，我们要疏散疏散是公众自己疏散，还是我们提供必要的交通工具？来帮他们疏散，这也是政府要做的工作，对那些行动不便的，或者自身没有交通工具的，比如汽车、私家车没有的，那我们要提供，比如组织公共汽车，或者是组织一些社会车辆，怎么样让他有序地撤退，这要提供必要的资源。

还有针对公众积极配合的行为，我们还要出台一些奖励性的、激励性的措施，他配合了，我们给予奖励，反过来。同时要禁止并惩处不配合的行为，比如他不配合，自然灾害发生了，有些商家哄抬物价，把商品价弄得很高，这就是不配合我们的行为。我们对这样的行为要严厉打击，不能让他扰乱社会秩序等等。公众参与和怎么参与，我们要给予一些事件发生之后具体的灾害发生之后，我们给一些具体指导。

另外，危机发生之后，我们也要邀请公众和社会力量参与应急处置的评估，共同总结经验和教训。其实，让他们参与进来，不仅仅是对我们政府做得如何，以及整个事件的应急管理，我们做得如何的一个评价。其实在这种评价本身你肯定会总结经验，也会总结一些教训，在这种经验和教训的总结过程本身就是一种应急管理教育。在这个过程中，公众就知道，为什么这是一个经验，为什么这样做更好？为什么那样做不好？造成了更大的伤害，这本身是一个再教育的过程。让他知道，以后如果有发生类似的突发事件，政府会怎么做？公众应该怎么配合？作为个人应该怎么配合？作为组织应该怎么配合？他们可能会

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有更多的一些知识和能力。所以这些都是政府要做的。我们为他提供这样的机会和平台，让他积累知识和经验，以便他们能够更好地参与到应急管理中去。通过政府和公众的全社会型的配合，来应对我们的各类突发事件的发生，尤其是一些重大的突发事件的发生，我想我们的应对效果会更好！

好！我们这一讲就到这里，谢谢大家！ 19