雄安新区推动京津冀协同发展的可行性分析

doi：10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2019.04.003

ChinaBusinessAndMarket（April2019，Vol.33，No.4）

引用格式：王娟娟.雄安新区推动京津冀协同发展的可行性分析[J].中国流通经济，2019（4）：20-32.

雄安新区推动京津冀协同发展的可行性分析王娟娟

（兰州财经大学，甘肃兰州730020）

摘要：以京津冀协同发展为研究对象，运用定性与定量相结合的分析方法探讨雄安新区推动京津冀协同发展的可行性，得出如下结论：第一，客观看待京津冀三地同源文化背景下的文化差异、超过合理区间的经济势差、依然量化考核三地年度发展成果对协同发展的影响。第二，将“三地三方”视为协同对象，有利于京津冀以多中心城市体系进入世界级城市群行列，且从源头上避免将北京与其他城市的不平等关系扩大至京津冀地区及其他地区。第三，不能忽略京津冀和雄安新区原有的地缘经济关系，应依靠更广范围的区域资源推进京津冀协同发展，建设雄安新区。第四，以一个独立的区域单元标准规划雄安新区的发展和可持续发展，确立唯一建设主导主体，彻底解决多头主体管理低效的问题，使雄安新区成为自身建设的关键参与者。第五，处理好“两个雄安新区”的关系，使雄安新区成为缩小京冀差距与河北内部差距的引擎；第六，雄安新区是推动京津冀协同发展的措施之一，不是实现京津冀协同发展的唯一措施；雄安新区是京津冀协同发展战略的组成部分，随着战略的实施和推进，潜在问题和新问题会显现，相应的举措会继续出台。第七，当前雄安新区的七大政策有助于强化三地功能定位，雄安新区能够推动京津冀协同发展，但是作用程度有限且差异较大，在实践中需要大幅提升雄安新区相关政策措施的操作性和针对性，同时也要看到，京津冀协同发展战略的落实需要多措并举，共同发力。

关键词：京津冀协同发展；雄安新区；地缘经济关系；区域经济；系统动力模型中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1007-8266（2019）04-0020-13

一、引言

京津冀地处我国华北地区，区位毗邻，因为内辖首都北京，发展备受关注。在发展实践中，三地并未出现与长三角、珠三角等城市群相似的趋同化发展，反而是差距不断扩大，核心区不断收缩，

收稿日期：2019-03-20

各种经济要素向核心区单向聚集，环京津贫困带落差逐步加大。十八大以来，国家对这一问题高度关注，京津冀协同发展成为我国新时代区域协调发展的三大战略之一。

学术界对此产生热议。薄文广等[1]提出，不平等的政治和经济地位、各自为政的利益出发点、

基金项目：甘肃省社会科学规划项目“甘肃传统商务和电子商务的融合模式研究”（YB127）；甘肃省科技厅软科学项目“甘肃

农产品物流业实施环境保护税的方案设计”（18CX1ZA001）；甘肃省教育厅项目“结构化金融技术在甘肃省区域循环经济投融资体系中的应用”（2018A-229）；甘肃省高校区域循环经济重点实验室项目“甘肃融入‘一带一路’产业链的战略研究”（QXKJ2018-003）；兰州财经大学丝绸之路经济研究院重点项目“甘肃高质量对接‘一带一路’市场的机制研究”（JYYZ201806）；广西钦州发展研究院重点项目“加强西部地区省际经济合作，共建国际陆海贸易新通道”（1819QFYH01）

作者简介：王娟娟（1981—），女，甘肃省兰州市人，兰州财经大学经济学院教授、经济研究所研究人员，硕士生导师，经济学

博士，主要研究方向为区域经济、电子商务。

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中央相关制度设计、非政府力量发展迟缓等因素使京津冀协同发展困难重重。王娟娟[2]运用趋同分析法验证出京津冀三地难以自发趋于协同，需要其他外界因素介入以他协同路径实现协同发展。郭园庚[3]认为，雄安新区建设是构建京津冀协同创新共同体进程中的重要环节，是对京津冀原有区域创新体系与内部运行机制的变革，是对京津冀创新资源空间重新配置的重大调整。李兰冰等[4]参照国际发展经验，认为雄安新区应结合世界级城市群建设目标，重点谋划产业体系、创新驱动和治理模式等方面的发展路径。叶振宇[5]认为，应当从规划引导、产业转移协作、园区合作共建、基础设施网络互联互通、功能平台合作共享等方面促进雄安新区与京、津及河北其他地区的高水平融合发展。高卷[6]通过比较雄安新区、深圳特区和浦东新区三个国家级新区，珠三角、长三角和京津冀三大区域，阐述了建立雄安新区的重大意义。孟广文、金凤君、李国平、曾刚[7]四位学者就雄安新区的战略意义、城市发展定位、产业与土地利用规划、体制机制创新，以及面临的行政与土地管理模式与生态保护等问题进行笔谈，为雄安新区规划提供专业意见。刘戒骄[8]认为，突破行政束缚，激发京津冀三地政府和企业参与协同发展的积极性，建立跨区域利益合理分配机制，才能释放生产要素跨行政区配置的潜能。王大树等[9]认为，在推进京津冀产业转移的过程中，应当处理好政府与市场、定位与错位、疏解与承接、集中与分散、产业与人口等五对关系。王金营等[10]认为，针对劳动力人口供给减少的情况，京津冀应当一方面保持必要的劳动力规模，另一方面以创新驱动提高综合要素生产率，以此实现高质量发展。李峰等[11]建议秉持创新、绿色的理念，构建京、津、雄三角城市群空间形态与布局，以开放、互动、共生的网络化发展模式助推以首都为核心的世界级城市群形成。艾小青等[12]通过京津冀人口流动监测数据发现京津两地的人口居留意愿很强烈，而河北较弱，认为政府应该在充分考虑流动人口居留意愿的前提下制定流

1.6410×1041.1946×10418.88×104

动人口相关政策。李国平等[13]认为，应当以疏解非首都功能实现京津冀资源的空间再配置，以建设雄安新区优化京津冀城市体系，以多中心战略优化超大城市内部空间，推动河北省大城市综合化与中小城市专业化的差异发展，以高速交通体系支撑京津冀各类要素的无障碍流动。

学者们将雄安新区建设与京津冀协同发展联系起来，从产业专业转移、要素流动、空间优化等各个方面形成创新性的研究结论。本研究在现有研究的基础上，将京津冀区域置于中国范围内探索协同发展路径，将雄安新区作为一个独立区域单元探索其可持续发展思路，运用计量手段展望雄安新区建设发展战略对京津冀三地实现功能定位的作用，以此研判雄安新区推进京津冀协同发展战略的可行性。

二、京津冀协同发展的基础和障碍

（一）京津冀协同发展的基础条件1.解决“大城市病”的要求

京津冀地区的增长极集聚度高，虹吸效应显著，扩散效应有限，不仅挑战生态承载负荷，还严重制约着区域可持续发展，大城市病严重（参见表1）。从城区面积看，京津冀三地的城市辐射半径有限甚至未达到自我完全辐射的水平，各种资源向有限的城区汇集。从人口密度看，京津的人口密度显著高于河北，三地的人口分布也极不平衡。2017年，北京首都功能核心区的人口密度高达23407人/km2，城市功能拓展区为7551人/km2，城

市发展新区为959人/km2，生态涵养区为213人/km2，人口高度集聚于城市核心区。相同的情况也出现在天津与河北，天津的城市人口密度从2010年的2752人/km2增至2017年的3276人/km2，增幅达

19%，而同期城区面积由2236km2扩至2585km2，

表12017年京津冀三地城市发展指标

地区国土面积/km2城区面积/km2人口密度（/人/km2）商品房价格（/元/m2）人均水资源量/m3北京天津河北

1.6410×1040.2585×1040.6907×104

1311.41272.9398.0581287000~1600023756137.2184.583.4注：数据来源于2011—2018年《中国统计年鉴》。

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增幅为15.6%。河北的城市人口密度从2010年的13.6%，城区面积由6522km2扩至6907km2，增幅为前三位的是东城区153000元/m2、西城区150000

2354人/km2增至2017年的2675人/km2，增幅为5.9%[14-21]。从城市房价看，2017年，北京房价排名元/m2、海淀区110824元/m2；天津房价排名前三位的是和平区54000元/m2、河西区40744元/m2、南开区38800元/m2；河北房价排名前三位的是石家庄在更大的范围内分配人口、发展产业是三地共同的诉求。

2.新时代中国区域协调发展的要求

15596元/m2、廊坊13981元/m2、保定11365元/m2。

面对国家提出的京津冀协同发展战略，三地对各种具体方案的落实会出现不同的践行措施，若措施之间出现矛盾，方案的推进必然受到影响。

2.京津冀经济发展差距大

由于各种经济资源不断涌向北京和天津，京津冀三地出现“断崖式”的发展差距。从三次产业

比重看，2017年，北京为0.4：19.0：80.6，天津为0.9：40.9：58.2，河北为9.2：46.6：44.2[21]，北京和天津均的产业结构状态。京津冀协同发展战略规划目标之一是实现“接二连三”的产业联动发展，但是三地的产业发展差距极大，就产值看，2017年，北京的产值已经达到河北的82.36%，是天津的1.51倍，而天津的产值达到河北的54.53%。河北与北京、天津存在显著差距（参见表3），北京与天津的产业难以在合理的产业梯度内向河北转移，因此，环京津贫困带形成并影响京津的可持续发展，这一经济质量差距对京津冀协同发展战略的推进必然会形成阻碍。

3.协同发展的对象不明确

呈现出“三二一”的产业结构，河北则是“二三一”

十九大报告明确指出我国已经全面进入新时代，这是对我国经济发展成果的肯定，也是对未来发展的新要求。从区域经济发展的层面看，珠三角城市群和长三角城市群处于领跑位置，专利研发、智能制造、数字经济等领域已经达到世界领先水平，东、中、西、东北四大区域的差距进一步显性化，因此，国家提出“4+3”战略，即以“一带一路”建设、长江经济带建设和京津冀协同发展三大国家战略推动四大区域的协调发展。京津冀协同发展战略是我国目前唯一一个上升至国家战略高度的城市群发展战略，因为在三地的发展中，政府在北京的发展中作用极大，软硬环境的绝对优势使各种资源涌向北京，10年间三地差异不断拉大（参见表2），且呈扩大态势，将这一地区的协同发展上升至国家战略层面，依靠国家力量才有可能改变三地的发展现状，进入协同发展阶段。

（二）京津冀协同发展的障碍1.同源文化背景下仍存在文化差异

京津冀协同发展战略提出至今已有5年时间，在国家的强力推动下，京津冀之间的发展差距在部分领域出现缩小的趋势，但是整体成效并不显著，主要原因之一是协同发展的对象不明确。

京津冀协同发展战略已经清晰地界定了“谁主导协同”，即国家引领，但是对于“协同谁”尚不明确。不同于其他地区，京津冀协同发展存在着是“三地四方”协同还是“三地三方”协同的问题，这是因为北京身兼首都和城市的双重职能。若将北京的双重角色均纳入京津冀协同发展战略，则政治地位的不平等会使协同发展战略落实极为困

表2京津冀三地政府财政状况及人均GDP

政府地方一般预算地方财政税收人均

消费/亿元支出/亿元收入/亿元GDP/（元/人）2559.875350.612346.022168.354144.36913.091959.296824.533282.541881.676639.181775.584676.681611.962199.35128994.00118944.0064491.0058656.0022896.0045387.00京津冀地区区域一体、文化一脉，诸多学者认为这是京津冀协同发展的人文基础。客观看，京津冀均属燕文化体系，但在实际发展中，三地的文化呈现出一定的差异性。北京先后是战国时期的燕、五代时的前燕及金、元、明、清的都城，建都史长达八百多年，这一历史使北京的贵族文化积淀较深；天津得益于区位条件，商业文化底蕴深厚，包容性较强，国际化特性显著；而河北则较完整地保持着地域历史传统文化。同源文化演进中出现的差异则使三地对区域发展产生不同的思路和战略，22

河北

地区年份北京天津

200820172008201720082017867.72546.26748.89注：数据来源于2009—2018年《中国统计年鉴》。

表3京津冀三地人均收入

元

地区年份

城镇单位就业城镇人均农村人均

人员平均工资可支配收入可支配收入北京20082017844.002462725.9010天津20081315539700.00201719406.3424661.907240.4940422.50河北

200894990.00201724534.0063276.00036.0013277.5421753.68910.80数据来源于2009—2018年30441.10《547.94中国统计年鉴124880.94795.50注：》。

难；若北京单纯以城市的角色与天津、河北落实协同发展战略，则难度锐减，国家引领、区域协作的现代城市群发展格局会逐渐形成，市场机制的作用将不断体现和强化。然而，目前关于京津冀协同发展的对象是不明确的，这是京津冀协同发展战略推进中的重大障碍之一。从我国国情看，“三地三方”的协同是科学合理的，以北京城市副中心代表北京的城市角色与天津、河北进行产业合作、转移、承接，相对平等的政治地位能够真正保障三地有效表达利益诉求、形成利益共同体，激活天津、河北的参与积极性和活力。

4.京津冀协同发展战略得到各界的高度肯定，实现协同发展的动力源局限

是以问题导向原则推进我国区域经济协调发展的体现，但由于各界过度局限于协同发展的动力源，导致协同进程较为缓慢。

（1）仅在京津冀的行政区划范围内落实京津冀协同发展战略。京津冀协同发展战略旨在实现三地的一体化发展，但是京津冀的区域差距问题是不能用珠三角城市群或长三角群发展经验解决的，“断崖式”的差距使京津冀难以依托梯度推移理论在诸多领域完成转移、疏解和承接，如果仅在三地的行政区划范围内谋划产业转移和承接，则极可能从源头上造成不可持续发展。同时京津冀地区在我国具有显著的科技研发优势，应着力于区域经济带动作用的发挥，与泛环渤海经济区深化经济联系，而非在割裂与其他地区经济关联的情况下协同京津冀的发展。

（2）忽略了京津冀三地是独立的行政单元。京津冀三地具有清晰的行政地理边界，作为独立的区域单元，三地均存在多样、多元的发展目标，

因区位关系和经济差距，三地进入国家制定的京

津冀协同发展战略以实现协同发展，但这不仅是三地之间区域关系和谐发展目标的实现，还需要关注三地除了彼此依存之外，各自与其他地区还存在着广泛的经济关系，而这些经济关系是三地发展的重要动力源，有助于在更广阔的范围利用更多的资源确保京津冀协同发展目标的实现。然而，当前对京津冀协同发展战略的研究和推进中明显存在将三地各自与其他地区的关系淡化的趋势。

（3）京津冀协同发展战略主要依靠国家主导推进。在京津冀协同发展战略实施的5年中，国家力量完全起主导作用，政府投入力度大，但成效有限。从国内外区域经济发展经验看，区域的可持续发展需要国家力量支持，但适当引领即可。在京津冀协同发展中，国家力量不应开启撒钱模式，这极有可能将政治地位不平等造成京津冀三地的差距演化为京津冀地区与其他地区的差距。应当立足区位条件、资源禀赋和区际关系，在明确京津冀地区在中国区域经济中功能定位的基础上，国家力量进行引领，通过打造地方品质促进京津冀三地协作，推动京津冀地区与其他地区联动发展。

《京津冀协同发展规划纲要》5.依然以量化指标考核发展成果

要求京津冀三地在产业布局、产业分工、资源配置等方面从各自区划范畴进入整体区域范畴，这表明三地步入新旧动能转换和一体化产业协同发展培育阶段，不仅是产业结构和经济结构的重塑，还涉及空间尺度重构，是区域经济品质的再塑造[24]。如果以GDP、经济增速等量化指标继续考核京津冀三地的年度发展成果，一方面不利于三地着力于协调发展战略的推进，另一方面也不利于适宜的产业结构形成，一部分投入期长、见效慢但适宜京津冀协同发展战略落实的产业就可能被排除在外。目前，在三地的发展规划中依然将保持一定的经济增速列为发展目标，这对协同发展战略推进不利。鉴于国家对三地的定位，不能单纯将量化的总量指标作为考核标准，而应当配合地方品质打造的要求，引导三地注重经济效率和经济密度，淡化对经济总值的关注。

三、雄安新区在京津冀协同发展中的定位

京津冀的内部差距严重阻滞着三地的协同发

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展，使京津冀城市群难以如长三角城市群和珠三角城市群那样进入良性循环的发展状态。立足现有世界级城市群发展经验和京津冀三地的差距现状，在京津冀协同发展战略确立三年之后，国家于2017年设立了雄安新区。雄安新区从无到有是推探索人口密集地区优化开发新模式、培育创新驱动发展新引擎成为其在京津冀协同发展战略中的定位，选址雄安新区是基于优势条件的决策，战略定位的落实和雄安新区的可持续发展还需要理清一系列关系。

（一）雄安新区进入京津冀协同发展多中心体系的优势条件

1.区位条件优势明显

冀地区的代表性地区发展状况，从人均GDP与全国人均GDP的比值看，河北与京津和其他城市存在差距，甚至不及全国平均水平；从市场化水平看，河北远落后于珠三角城市群、长三角城市群，与京津两地的差距较大；从科技支撑能力看，2015年，河北每万人拥有专利申请授权量分别是广东的18.5%、上海的16.3%、江苏的13.1%、浙江的9.7%、北京的9.5%、天津的17%（参见表4），要素驱动模式依然是河北的主导经济增长方式。随着要素价格的上升，投资回报率的下降，转换经济增长动能是河北的必然选择。

京津冀城市群、珠三角城市群、长三角城市群是《全国主体功能区规划》中确立的重点城市群，但京津冀的内部差距难以自发地缩小，补齐区域发展短板是关键。优越的区位条件和薄弱的经济基础使雄安新区成为补齐河北短板、促进京津冀协同发展的占优选择。由于不存在大规模的产业结构调整、转型和优化等问题，因此，雄安新区发展的交易成本较低，科学合理地进行顶层设计，明确定位雄安新区的功能，坚持“一张蓝图绘到底”，必然能完成这一创新改革试验。

（二）雄安新区建设中需要明晰的几个问题选择雄安新区推动京津冀协同发展是科学的，但是建设效果能否达到设立目标主要取决于发展定位和规划。为了能够实现设立雄安新区的目标，保障雄安新区可持续发展，在规划建设中需要明晰一系列必须明确但尚未明确的问题。翼的关系

1.协调雄安新区作为北京新两翼和河北新两作为国家级新区，雄安新区成立的背景和动

进京津冀协同发展的需要，由于形成背景的差异，

雄安新区涉及河北雄县、容城、安新三县及周边部分区域，位于京保石发展轴，在京津冀协同发展的中部核心功能区内，面积1556km2，距离北京角形的空间分布格局。2015年统计人口仅为113.1万人，内有白洋淀，生态环境优越，以平原地势为主，交通便利。绝对优势的空间距离、生态环120km，距离天津110km，与京津形成近似等边三

境、人口密度使雄安新区成为承接北京非首都功能的重要区域，而这也是选址雄安新区作为推动京津冀协同发展的重要自然条件。

2.经济发展空间大

河北是京津冀地区的“经济洼地”，而雄安新区是河北的“经济洼地”。从城镇化水平看，2015年，河北的城镇化率为51.3%，低于同期全国平均水平4.8个百分点，而雄安新区的乡村人口占比达到88.08%，其中容城县为81.8%、安新县为93.83%、雄县为85.62%

[6]

，远高

表4珠三角、长三角和京津冀代表性地区发展状况比较

人均GDP/市场化2008—2014每万人拥有2000—2015年每全国人均指数年市场化指专利申请授万人专利申请授GDP（2014年）数增速/%权量/件权量增长率/倍1.342.071.751.502.122.150.809.359.779.639.789.089.176.1924.5022.0023.5025.2025.6040.4010.9022.2025.1031.4042.4043.3024.104.1022.2010.0434.9026.5010.0715.0610.25于全国平均水平，雄安新区的第二、第三产业发展基础薄弱。

从地区生产总值看，与同为国家级新区的深圳特区和浦东新区相比，2015年，雄安新区每平方公里的地区生产总值为0.136亿元，深圳为8.765亿元，浦东新区为5.75亿元，深圳特区、浦东新区每平方公里的地区生产总值分别是雄安新区的64.45倍、42.28倍。比较珠三角、长三角和京津24

地区

珠三角广东

上海

长三角江苏

浙江北京

京津冀天津

河北

注：资料来源于文献[6]。

因决定了其发展规划的制定必须兼顾世界、国家、区域和自身的发展要求。为了使雄安新区实现助推京津冀城市群迈向世界级城市群、推动京津冀协同发展、补齐河北发展短板等目标，需要处理好作为北京新两翼之一的雄安新区与作为河北新两翼之一的雄安新区的关系。

（1）理清雄安新区与北京城市副中心的关系。为了疏解北京的非首都功能、控制人口规模，设立了北京城市副中心，雄安新区的关键职能也是承接北京的非首都功能，处理好北京新两翼的关系至关重要。需要强调的是，北京的非首都功能大多是因北京的首都功能而形成的，若没有首都功能，诸多非首都功能不会在北京落地，因此，在疏解非首都功能时，北京城市副中心具有显著优势，对地处河北的雄安新区是不利的。鉴于此，雄安新区需要明确自身的优劣势，谋划依靠首都功能承接非首都功能的方案。面对需要疏解的非首都功能，北京城市副中心和雄安新区应当合理分工，通过承接非首都功能，促进北京作为城市的新发展，补齐京津冀协同发展中的河北短板。

（2）理清雄安新区与张北地区的关系。在河北省内，GDP位居第一，各地的发展差距较大。达到6955.00亿元，2018承德倒数第一，年，唐山的唐山是承德的4.69倍；从人均GDP看，唐山依然是第一，3.02为88671元，邢台倒数第一，唐山是邢台的新区和张北地区确定为河北的新两翼。张北地区倍。为缩小河北内部的发展差距，国家将雄安位于张家口市的西北地区，紧靠内蒙古，是最靠近京津的高原地区，农村人口比重超过80%，农业资源、矿产资源、旅游资源丰富。选择张北地区承担河北新两翼的功能，主要是考虑其所在的张家口市是河北发展较为落后的地区。2018年，张家口的GDPGDP是1区相似，为34张北地区国土面积大，752536.6元，位居河北第亿元，位居河北第9农业人口比重高，位10位；人均[25]。与雄安新

城镇化率低。不同的是，雄安新区地处京津冀的中部核心功能区，张北地区地处京津冀地区的西北生态涵养区。为达到缩小河北内部发展差距的目的，雄安新区与张北地区应当在顶层设计层面强化沟通、谋划对接合作方案，否则，依照当前两地的发展思路，不可能以1+1>2的结果发挥两翼带动的功效。

（3）处理好两个两翼布局中的雄安新区的关系。从确立初衷和发展目标可以看出，作为北京新两翼之一的雄安新区与作为河北新两翼之一的雄安新区存在很多差异。前者中的雄安新区需要与北京城市副中心合作推动北京新发展、缩小京冀差距，后者中的雄安新区需要与张北地区互动缩小河北内部差距。前者中的雄安新区主要承接北京的非首都功能，以三产为主，且导向科技型产业，后者中的雄安新区需要与以旅游服务业、新型能源及设备制造业、有机食品加工业、现代物流业、矿产品加工业等五大产业为主导的张北地区合作，而如何合作尚未明确方案。当前关于雄安新区的发展规划基本导向是作为北京新两翼之一的雄安新区的发展思路，对后者中的雄安新区基本忽略。若不处理好“两个雄安新区”的关系，就难以真正补齐河北短板，而当前阻碍京津冀协同发展的障碍之一就是河北短板。

2.因为国家战略的需要设立了雄安新区，客观对待雄安新区的区际关系

这也表征着一个经济学意义上的区域产生。然而，当前有关雄安新区的发展规划均聚焦于推动京津冀协同发展、补齐河北发展短板等，对雄安新区自身发展的思考是相对空白的，对与北京、天津、张北地区以外的区际关系是忽略的，这与当前狭隘地仅在京津冀行政区划范围内谋求实现京津冀协同发展是一样的。

从理论层面看，支撑一个区域可持续发展的支柱之一就是开放、动态的区际关系。当前，雄安新区的区际关系已经被相对锁定在个别地区，这是未充分考虑雄安新区作为独立区域的表现。因为战略需要，雄安新区必须与北京、天津、张北地区建立功能各异的地缘经济关系，但是作为独立的区域单元，发展需求是多元化的，在雄安新区的发展方案中应将其作为区域单元的发展要求纳入考虑范畴。

从实际发展看，雄安新区包括雄县、容城、安新三县及周边部分区域，这些区域在雄安新区设立之前已存在自己的地缘经济关系网。尽管这些区域的经济发展水平较低，但是不能因此忽略其原有的地缘经济关系。区域经济理论也表明，区域发展规划需要考虑区域的社会适应性，否则，诸多产业规划实施的结果可能是仅仅利用了雄安新

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区的土地资源，其他经济要素的参与则有限，这并不利于产业发展。

当前，雄安新区肩负的重任绝不是作为独立区域单元的雄安新区的全部目标，应当以对待一个独立区域单元的态度客观看待雄安新区的发展。自设立始，雄安新区就面临着发展和可持续发展的问题，国家战略方案明确了雄安新区的发展问题，国家和雄安新区应同步考虑雄安新区的可持续发展问题。雄安新区是京津冀协同发展战略中的区域，是北京新两翼之一及河北新两翼之一，但还需要看到它是华北地区的一个区域，是中国东部的一个区域，存在多边、多元的地缘经济关系的需求。关系

3.处理好雄安新区与滨海新区、曹妃甸区的雄安新区、滨海新区、曹妃甸区均有靠近北京的区位优势，均得到国家的重视。从区位看，三区出现恶性竞争的可能性较小。雄安新区地处北京、天津、保定腹地，滨海新区位于天津东部沿海地区，曹妃甸区地处河北唐山南部沿海。滨海新区与曹妃甸区均有显著的临海优势，雄安新区具有170km京津冀腹地优势。雄安区相距，100km距离曹妃甸区。因为区位差异，250km新，滨海新区与曹妃甸区距离滨海新区曹妃甸区和滨海新区的外向型经济色彩浓于雄安新区，但是在发展定位中三者存在重叠部分，鉴于三区在京津冀协同发展中的重要地位，处理好三区关系至关重要。

从战略定位看，雄安新区着力于有序承接北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发模式，优化城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎。滨海新区的定位是依托京津冀、服务环渤海，成为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心、国际物流中心及宜居生态型新城区。曹妃甸区的定位是有序承接北京非首都功能的战略合作区、打造世界一流石化基地、建设国家原油战略储备库。依据三区定位，滨海新区和曹妃甸区因成立时间较早，现有定位已经处于形成之中，雄安新区仅处于规划阶段。雄安新区在建设中应主动与滨海新区、曹妃甸区对接，避免在同功能领域发生恶性竞争。例如，雄安新区与曹妃甸区均存在承接北京非首都功能的发展要求，这需要两区依据自26

身优势合理分工，外向型的非首都功能可落户曹妃甸区，服务型的非首都功能可落户雄安新区。雄安新区与滨海新区均存在创新研发的功能定位，而两区可以在研发与转化领域分工协作，曹妃甸区和滨海新区均具有发展现代物流的区位优势，两区可以为物流对象提供差异化的专业物流服务。

从辐射范围看，雄安新区的辐射区域主要在京津冀地区内，短期内期望达到连接冀中和冀东地区的目标。滨海新区的发展目标是在国内达到辐射东北、西北、华北的目的，在国外达到辐射东北亚地区的目的。曹妃甸区的辐射区域与滨海新区一致，为规避恶性竞争，两区需要在主导产业和市场细分领域区别定位、错位发展，在同一区域市场协调发展。

从发展思路看，雄安新区地处京津冀地区的中部核心功能区，属于高新技术产业带；滨海新区和曹妃甸区位于东部滨海发展区，属于沿海临港产业带。这种功能区和产业带归属决定了雄安新区应当以科技研发服务业为主导，滨海新区和曹妃甸区需要依托资源优势发展能源产业和物流产业，转化研发成果发展先进制造业。在三区的发展中，雄安新区应导向为滨海新区和曹妃甸区提供科技支撑。

4.雄安新区是国家级新区，明确雄安新区的建设主体

战略定位中存在诸多超越河北行政区划的功能，大多属于京津冀协同发展战略的内容。面对这种特殊的战略定位，需要明确雄安新区的建设主体。就现状看，国家及河北均在担当雄安新区建设主体的角色，一方面不利于各个战略任务的有效落实，另一方面不利于与其他国家级新区保持公平地位。在雄安新区的建设中，主导主体需要尽快明确，既要考虑当前的战略要求、所属行政区划和国家级新区的公平地位，还要考虑雄安新区的长期发展与治理，尽管需要考虑的因素众多，但是唯一的建设主导主体是占优选择，这也是在当前雄安新区建设中亟须明确的。

5.雄安新区的发展离不开北京的非首都功能，营造适合人才发展的环境

也离不开北京的首都功能。雄安新区肩负的探索人口经济密集地区开发新模式、优化国土空间开

发利用格局等重任，需要通过承接适宜的非首都功能等途径来实现，但这需要创新作为支撑。创新驱动发展需要人才作为基础，雄安新区的发展必须倚重人才的贡献。较之其他国家级新区，雄安新区具有邻近高端人才密集区的显著优势。2018全国的年，30%京津两市的，在国家的统一部署下，“双一流”高校和学科量接近北京多所“双一流”高校计划或搬迁至雄安新区，或在雄安新区设立分校区。“引进来”的人才工作正在顺利推进，但是如何让人才“留下来”和“动起来”，雄安新区需要细化相关方案。

综合国际经验，弗兰德曼（Fledman）通过研究美国的区域产业发展发现产业集聚和创新集聚具有关联性，但二者的关联性取决于产业性质，即资本密集型产业集聚与创新集聚是正相关关系，技术密集型产业集聚与创新集聚是负相关关系，创新地与生产地不重合，但创新集聚与人才集聚均为正相关关系[24]。鉴于雄安新区土地利用的刚性要求，发展技术密集型产业较为适宜，需要诸多高端人才提升有限空间的经济密度。

依据理查德·佛罗里达（RichardFlorida）的创意资本理论，人才掌握创新资本（知识、技术、资金等），创造性人才是创新竞争的焦点[24]。人才区位决定着创新活动区位，如北京中关村。营造人才发展环境是雄安新区的任务，人才比较偏好多元化、包容性强、对新观念开放、生活质量高的地方[24]。杨开忠[24]认为人才驱动的本质是地方品质驱动。雄安新区现有高质量的生态环境、国家统一部署的人才进入方案，但是缺乏灵活的用人、激励人的机制。参照人才之前的工作环境，至少营造相近的环境才能切实将“引进来”的人才逐渐“留下来”，高效“动起来”。雄安新区可以参照人才工作环境范式，有目标地向建设主导主体提出政策、资金等方面的支持要求，使雄安新区成为雄安建设真正的参与者。

（三）雄安新区是京津冀协同发展战略的组成部分

在京津冀协同发展战略推进过程中，诸多现实问题的制约使一些抓手型的举措相继出现。北京内部的人口分布、经济密度、产业布局等问题促使北京城市副中心方案在2016年形成，在通州设北京城市副中心表征着北京首都身份和城市身份

的清晰界分。同时，将北京现有的经济成分进行首都功能和非首都功能的划分，重新布局，从源头上平衡北京的人口分布、经济密度等，使北京所辖区域实现功能化发展。

在疏解北京非首都功能的过程中，诸多非首都功能难以在北京有限的城市面积和刚性的人口规模下发展，需要开拓北京以外的承接地，天津、河北积极响应，但鉴于天津自身的“大城市病”及曹妃甸区相距较远，2017年国家在河北设立雄安新区。除邻近北京的区位优势外，雄安新区较弱的经济发展基础和广阔的地理空间使其能以较低的发展成本将承接北京非首都功能作为当前发展的关键，承担重任。

针对京津冀三地内部联系较疏，国家将北京城市副中心和雄安新区定为北京的新两翼，雄安新区和张北地区定为河北的新两翼，以雄安新区为纽带强化京津冀三地的内部联系。在京津冀协同发展战略明确后，问题导向原则成为战略落实的主导原则，伴随着问题的出现，相关举措出台。因此，应客观看待雄安新区，它是推动京津冀协同发展的措施之一，不是实现京津冀协同发展的唯一措施；雄安新区是京津冀协同发展战略的组成部分，随着战略的推进，潜在问题和新问题会不断显现，相应的举措会继续出台。

（1.四）总结发展成熟的世界级城市群的相关经验，多中心城市群建设经验的启示

雄安新区是京津冀地区的增长极国家引领、多中心化、区域协作是较为共性的建设经验，如美国东北部的大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群[4]。由于城市群的城市功能各异、分工明确，城市之间紧密联系与协作，逐渐形成以中心城市为核心的城市体系。将这一经验引入京津冀城市群，北京、天津的中心地位是显然的，但因辐射半径有限，京津冀三地的区际联系也十分有限，在河北境内设置能够与北京、天津互动的中心城市极为必要。雄安新区的地理位置、生态环境、经济基础使其具有成长为能够与北京、天津互动的中心城市的潜质。在北京、天津、雄安新区三中心城市架构的核心作用下，京津冀三地内在联系必然趋向密切，有序的城市体系会逐渐形成。发展模式

2.着力探索低人口密度和高经济密度共存的

27

雄安新区邻近京津，良好的生态环境是营造美好生活环境的基础条件。在不破坏现有生态环境的条件下，按照能够与京津互动、辐射京津冀的设计建设雄安新区，是京津冀城市体系形成的有力保障。在实践中，雄安新区的产业选择需要严格遵守“因淀设城、依水发展”的原则，无论是承接产业还是培育产业都不逾越生态红线，这就需要雄安新区以高质量、高水平的高科技产业发展为内核，确定人口密度标准、以创新发展机制和营商环境为抓手，吸引高科技产业和企业在雄安新区设立总部。通过研发高科技产业成果和待转化的制造业成果，雄安新区逐渐步入低人口密度和高经济密度的现代绿色城市行列。

3.雄安新区是河北经济发展的新引擎

协商分工，以避免承接中的恶性竞争和空白承接现象的发生；另一方面，应当制定承接标准，对不利于土地高效利用、触及生态红线的项目坚决抵制。作为非首都功能的重要承接地，雄安新区应着力于使承接的产业和领域在雄安新区实现新发展。

5.雄安新区是京津冀协同发展的枢纽京津冀三地之间存在常态化的经济联系（参见表5）。从表面上看，北京近似于消费地，天津是生产地，河北是原料地，存在内在供应链循环，而实际上三地并未建立多边供应链关系，基本为双边经济往来。充分利用雄安新区与北京、天津的空间关系，以技术为抓手，将三地的多个双边关系转化为彼此依存、价值增值的多边关系，促进京津冀联动发展，推动协同发展，而这需要雄安新区发挥枢纽作用。在京津冀三地之间需要多种纽带，技术纽带是其一，雄安新区通过承接北京的非首都功能和天津先进制造业的需求，着重于可转化为先进制造业的成果研发，对转化过程中遇到的科技问题或自行研究解决，或反馈至北京进行突破，充分发挥中部核心功能区和高新技术产业带的功能。

河北与北京、天津存在巨大的经济势差。从数量看，2017年，北京的GDP达到河北的73.69%，天津达到河北的54.53%，但北京、天津的国土面积分别只是河北的8.69%、5.99%；从质量看，支撑北京、天津经济发展的主要是第三产业，支撑河北经济发展的是第二产业，贡献最大的产业以传统制造业和低端制造业为主[21]。例如，河北GDP最高的唐山市的经济支柱是钢铁产业和能源化工。京津冀的经济“质”与“量”的差距和构建现代化经济体系的压力使河北必须挖掘新的经济增长点。雄安新区是河北培育经济增长点的契机，在国家政策的强力推动下，大量的经济要素将涌入雄安新区，河北必须把握这一重大的时代机遇，在国家建构雄安新区与北京、天津经济关系的同时，谋划雄安新区与11个地市的经济关系，并且使后者与前者有效融合，如发展数字产业、普及5G网络等，将雄安新区建成河北经济发展的增长极。

4.雄安新区是北京非首都功能的重要疏解地

四、雄安新区政策红利对京津冀协同发

展的影响分析

为了推动雄安新区的发展，一系列国家优惠政策相继出台，集中于发展高端高新产业、推进体制机制改革、建设绿色智慧新城、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网、扩大全方位对外开放、打造优质生态环境等七个方面。国家给予雄安新区的优惠政策对京津冀协同发展的推动效果是国家极为关注的，本研究立足京津冀三地的功能定位，从经济学视角筛选指标对雄安新区政策红利在京津冀协同发展中的作用进行展望。

（一）分析方法筛选

考虑到京津冀三地的发展有实际发生的数据，按照系统动力模型对比2008—2017年代表国家对三地功能定位的实际发生值与预测值之间的

承接北京的非首都功能是雄安新区的任务之一，尽管是河北的“经济洼地”，但发展趋势已经不允许雄安新区走发达国家和地区的发展道路，即末端治理模式。因此，面对待疏解的非首都功能，一方面，雄安新区应当与其他非首都功能承接地

表5京津冀三地的经济要素流动

北京向河北输出

河北向北京输出

北京向天津输出

天津向北京输出

天津向河北输出

河北向天津输出

产业、央企、技术劳动力、资源、旅游、农产品技术、产业、央企工业品、生活品、技术产品产业、技术、产品劳动力、资源、农产品

28

误差率均在10%以内①，同时，雄安新区政策红利还没有展现出来，因此选择系统动力模型预测七大方面政策红利对三地功能定位的助推作用，以此间接研判雄安新区促进京津冀协同发展的可行性。需要说明的是，截取2008—2017年这一时间段是因为各地为了摆脱金融危机的影响均进入经济转型行列，区域差距进一步扩大，京津冀区域内部的差距也因此扩大，为此国家针对这一区域出台了一系列措施。历史数据终止于2017年是基于雄安新区成立的考虑，2017年之后立足雄安新区的政策红利进行成效展望。

（二）指标体系构建

立足国家对京津冀三地的功能定位，其中，北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津是北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区、全国先进制造研发基地，河北是产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区、现代商贸物流重要基地。基于经济学视角，以层次性和系统性为原则，着重于雄安新区政策红利对北京的科技创新功能，天津的科技创新、金融运营和航运能力，以及河北的科技创新、物流运输和生态保护等的推动作用进行指标体系构建（如图1所示）。图中的二级指标对一级指标的支撑均源于相关文献[26-29]的验证。

（三）雄安新区政策红利对京津冀三地功能定位的促进效应展望

扩大全方位对外开放

雄

安新区政策

提供优质公共服务建设绿色智慧新城推进体制机制改革发展高端高新产业

新城和提供优质公共服务等政策红利的作用下，京津冀三地的科技创新功能均得到不同程度的强化。依据主成分分析的结果，分析科技创新对三地经济发展的贡献，假设雄安新区的相关政策红利充分发挥作用展望科技创新功能的变化情况。鉴于篇幅限制，仅展示预测结果，实证过程另文显示。

2008—2017年，北京、天津、河北的科技创新

年均增长率分别为3%、6%和6.6%，在经济发展中

分别只有70%、73%和75%的科技创新成果发挥作用，存在发挥低效的问题。若雄安新区的相关政策充分发挥作用，即科技创新成果均为100%发挥作用，则科技创新指标体系中的原因性指标高技术人才对经济的贡献权重在京津冀三地则会分别以4.3%、8.2%、8.8%发挥作用，在其他指标贡献按原增长率发展的情况下，对雄安新区政策前后的三地科技创新功能进行比较（参见表6、表7、表8）。雄安新区的相关政策对京津冀三地科技创新功能强化的贡献率不断提升，到2026年，科技创新

一级指标

科技创新水平金融运营能力航运发展能力物流运输能力生态保护程度

二级指标

专利申请授权数科研经费总额高素质人才互联网普及率

地方财政科技费用投入技术市场成交总额

金融业地区生产总值

金融业全社会固定资产投资额金融业城镇就业人数金融业城镇人员平均工资

天津

港口旅客流动数量港口货物流动数量集装箱运输量码头长度港口泊位

邮政业务总量

交通运输邮政业增加值

交通运输邮政业全社会固定资产投资额货运量

邮政业就业员工数量公路里程数

铁路营业里程数居民人均水资源量城市绿地覆盖面积植树造林总面积废水排放量废气排放量

经济定位

对京津冀三地的经济贡献水平分别提高为5.38%、

北京

构建快捷高效交通网

河北

策红利对三地的科技功效

1.雄安新区的政

打造优美生态环境

创新功能具有强化

在发展高端高新产业、建设绿色智慧

图1雄安新区政策红利对京津冀协同发展的促进效应评价指标体系

29

4.94%2.和雄安新区政策红利强化天津的金融运营示8.68%，河北科技短板会得以改善。范区定位

第二主成分行列，2008—2017年，25%机制创新和建设绿色智慧新城的政策红利充分发

的金融资源发挥作用。若雄安新区推动体制尽管年均增长金融对天津的经济贡献居于

21%，但是仅有

挥作用，原因性指标金融业社会投资总额的贡献权重将达到84%，其他指标按原速度增长，到2026

年，天津的金融运营能力将提升雄安新区政策红利有限巩固天津北方国际7.87%（参见表9）。航运核心区地位

3.增长，2008—2017但是航运设施仅有年，航运产值以年均73%发挥了作用。当雄

3.5%的速度

安新区有关发展高端高新产业和构建快捷高效交通网的政策发挥作用，天津市的航运发展能力指标受到政策红利的辐射，假设原因指标码头长度指标对经济的贡献度提升至100%时，最终权重值增为4.8%，其他指标仍按照原增长率计算，到2026年，天津市航运发展能力因雄安新区政策红利会提升3.84%（参见表10）。物流重要基地地位

4.雄安新区政策红利有效提升河北现代商贸22%进体制机制创新、，2008—2017物流设施利用度为年，河北构建快捷高效交通网和扩大全

75%的物，当雄安新区有关推流发展年均提升

方位对外开放的政策发挥作用后，假设原因指标邮政业务总量指标对经济的贡献度提升至100%

时，最终其权重值上升为3%，其他指标仍按照原增长率计算，因为雄安新区政策红利，河北的现代商贸物流基地定位至2026年将得到5.93%的强化参见表境支撑区的地位

5.雄安新区政策红利稳固河北京津冀生态环11）。

率为2008—20175.4%，生态要素的有效利用率为年，河北生态功能价值年均增长

75%，若雄安新区有关打造优美生态环境的政策发挥作用，假

设原因性指标城市绿地面积的生态功能价值得到升为100%7.2%的实现，，其他指标仍按照原增长率计算，其在经济社会总系统中权重值则提到2026

年，雄安新区的政策红利将使河北作为京津冀生态环境支撑区的功能得到7.46%的强化（参见表30

12）。

综上，雄安新区通过强化京津冀三地的功能

定位推动京津冀协同发展，但是作用差异依然显著。为了增强雄安新区在京津冀协同发展中的作

表6雄安新区政策对北京市科技创新水平的贡献

年份政策前/亿元

政策后/亿元

贡献率/%2017201874.61201985.5374.6186.600.001.2620202.312021113.4798.36100.632022131.25117.06136.313.172023152.20158.893.862024176.90185.384.392025206.03216.514.802026240.41281.02253.095.08296.125.275.38表7雄安新区政策对天津市科技创新水平的贡献

年份政策前/亿元

政策后/亿元

贡献率/%2017201824.2424.24201927.8628.170.00202032.1632.831.11202137.2838.352.072.86202243.38202350.6744.903.51202459.3952.714.02202569.8362.014.40202682.3573.104.6897.39102.2086.354.854.94表8雄安新区政策对河北省科技创新水平的贡献

年份政策前/亿元

政策后/亿元

贡献率/%2017201826.01201928.9026.01202032.2229.300.00202136.0433.091.40202240.4737.452.70202345.6142.493.9148.345.00202451.5955.125.98202558.5963.036.84202666.8076.4572.277.5883.098.198.68（表9雄安新区政策对天津市金融运营能力的贡献

年份政策前/亿元政策后/亿元贡献率/%20172018220.0020192199.762199.760.2120203638.513164.873644.010.49202120224796.333180.324829.110.8620235553.915616.101.3720246462.816574.092.0420257553.278745.57186.522.9320269861.5711314.60431.26129205.10972.064.135.737.87表10雄安新区政策对天津市航运发展能力的贡献

年份政策前/亿元

政策后/亿元

贡献率/%20172018792.96792.962019828.31831.700.002020866.08873.220.412021906.58917.900.822022950.26966.191.251.68202320241997.6212.1120251049.351018.682.5520261106.271076.072.981169.46240.281139.251209.37287.853.413.84用，诸多政策需要进一步细化。这一预测结果也论证了本研究的主要观点之一，雄安新区是落实京津冀协同发展战略的措施之一。随着京津冀协同发展进程的加快，以问题导向为原则，其他措施也会相继出台。

＊兰州财经大学研究生张琳琳对本文亦有贡献，在此表示感谢。注释：

①限于文章篇幅，处没有显示在文中，选用系统动力模型的依据和指标文献出如有需要请与作者联系，wjj_0803@

163.com。参考文献：

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年份政策前/亿元政策后/亿元贡献率/%2017201894.280.002019102.2894.280.212020111.15102.492021120.99111.69122.020.492022131.95133.680.852023144.16146.881.312024157.80161.921.892025173.07179.132.612026190.18209.40198.923.50221.824.605.93表12雄安新区政策对河北省生态保护的贡献

年份政策前/亿元政策后/亿元贡献率/%20172018129.722019137.14129.722020144.87138.190.002021152.95147.120.771.562022161.39156.542.352023170.23166.503.162024179.49177.02188.163.994.832025189.20199.965.692026199.39210.08212.48225.756.567.46共生[J].河北学刊，2017，38（4）：221-226.

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责任编辑：林英泽

AnalysisontheFeasibilityofGivingPlaytotheRoleofXiongan

NewAreainPromotingtheIntegratedDevelopmentof

theBeijing-Tianjin-HebeiRegion

WANGJuan-juan

（LanzhouUniversityofFinanceandEconomics，Lanzhou，Gansu730020，China）

Abstract：TakingtheintegrateddevelopmentoftheBeijing--Tianjin-Hebeiregionasthesubject，theauthoranalyzesthefeasibilityofgivingplaytotheroleofXionganNewAreainpromotingtheintegrateddevelopmentoftheBeijing-Tianjin-Hebeiregionwiththehelpofqualitativeandquantitativemethods.Itisfoundthat：first，weshouldobjectivelyunderstandtheculturaldifferencesandtheeconomicpotentialdifferencesamongthesethreeregions，andquantitativelymeasuretheimpactofannualdevelopmentfruitontheintegrateddevelopment；second，takingthe“ThreePlaceandThreeParties”asthesubjectofintegrationwillbebeneficialforBeijing--Tianjin-Hebeitoenteringtheworld-levelcityclusterasmulti-central-citysystem，anditwillalsopreventthattheunfairrelationshipbetweenBeijingandothercitiesisexpandedtoBeijing--Tianjin-Hebeiregionandotherregions；third，weshouldnotneglecttheoriginalgeoeconomicrelationinBeijing-Tianjin-HebeiregionandXionganNewArea；fourth，weshoulddesignthesustainabledevelopmentplanofXionganNewAreabytakingitasanindependentregionalunit；fifth，weshoulddealwiththerelationof“TwoXionganNewAreas”；sixth，XionganNewAreaisonlyoneofthemeasuresforustopromotetheintegrateddevelopmentofBeijing--Tianjin-Hebeiregion，butnottheuniqueone，anditisthecomponentsofthestrategyoftheintegrateddevelopmentofBeijing--Tianjin-Hebeiregion；andseventh，theexistingsevenpoliciesofXionganNewAreawillbehelpfulforstrengtheningthefunctionalpositionofBeijing，Tianjin，andHebei，buttheroleofitinpromotingtheintegrateddevelopmentofBeijing--Tianjin-Hebeiregionislimited.

Keywords：theintegrateddevelopmentofBeijing--Tianjin-Hebeiregion；XionganNewArea；geoeconomicrelation；regionaleconomy；systemdynamicsmodel

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