耕地资源的价值体系及其经济补偿机制研究

ActaAgnculturae

Jiangxi

耕地资源的价值体系及其经济补偿机制研究

李明秋，赵伟霞

(河南理T：大学测绘与国上信息J：程学院，河南焦作454150)

摘要：从生态系统的角度对耕地的功能和价值体系进行了重新认识和定位，在此基础上探讨了构建旨在使耕地保护外部性内部化的经济补偿机制，以解决耕地持有及保护主体激励不足、耕地占用主体或破坏主体约束不足的问题，建立起耕地保护的长效机制，并对补偿机制构建过程中的相关问题进行了深入分析。

关键词：耕地资源；价值体系；经济补偿；机制

中图分类号：F301．21文献标识码：A文章编号：1001—8581(2010)09～0152一03耕地作为一种特殊的自然资源，它除具有一般自然

有相对稀缺性和使用价值并作为商品的耕地资源应该与一般商品一样，也是使用价值和价值的统一体。

耕地对人类具有多方面的使用价值或功能。首先，

资源的经济功能外，还具有其他自然资源所不具备的生态功能和社会功能。耕地所具有的这些功能均是基于耕

地生态系统的生态过程而产生的。我国是一个人均耕地

人类利用耕地生态系统的生产功能(农作物的光合作用)，通过人类劳动生产出日益丰富的农产品，创造了农产品的使用价值，当抽象为一般人类劳动而凝结在农产品中时形成农产品的价值，即耕地生态系统具有为人类劳动创造新价值提供生产资料和场所的功能，耕地的生产价值即为耕地的经济产出价值。耕地经济产出价值的

大小与耕地的质量和农产品的市场价格有关；其次，耕地及耕地上所生长的植物具有涵养水源、保持水土、净化与美化环境、改善大气质量、防风固沙、调节气候、减轻污染、维持生物多样性的功能，即耕地具有生态服务功能。

资源相对匮乏的国家，由耕地和其他一系列生物及非生

物自然资源所构成的耕地生态系统一旦遭到破坏，将直接导致耕地资源再生能力的衰竭，耕地面积的减少和耕

地质量及生态环境质量的下降，从而威胁到我国的粮食

安全、生态安全和社会稳定，而要恢复原有的耕地生态系统必然要付出高昂的代价，在一些自然条件恶劣的地区(如干旱和半干旱地区)，这种代价是人类难以承受的。因此，在耕地利用和保护研究中，不仅仅把耕地看成是一

种重要的资源和资产，还应从生态系统的角度对耕地的

功能和价值体系进行重新认识和定位，在此基础上构建旨在使耕地保护外部性内在化的经济补偿机制，这对于

耕地的生态服务功能是耕地生态系统与生俱来的功能，但只有当人们意识到这种功能与人类的生存和发展息息

相关时，耕地的生态服务功能才转化耕地的生态服务价值。与耕地生态系统生产的经济产品(农产品)不同，其

提高人们对耕地资源的保护意识和动力、实现耕地资源

的可持续利用和社会经济的可持续发展具有重要意义。

1耕地资源的价值体系

马克思的劳动价值理论认为，价值是凝结在商品中

的抽象的人类劳动或一般的无差别的人类劳动。抽象的人类劳动是价值的质的规定性，而其量的规定性是用社会必要劳动时间来计量的。根据马克思的劳动价值理论，未经人类开发利用的、处于原始状态的土地由于它们是自然历史的产物，并非人类所创造，因而只具有使用价值而没有价值。正如马克思所指出的那样：“未开垦的土地……没有价值，因为没有人类劳动物化在里面。”但是，现在人们所接触到的现实的耕地资源都是经过人类长期的改造利用，是人类劳动和自然相结合的产物。随着社会经济的不断发展和人口数量的急剧增长，耕地的

所生产的生态产品不具有物质形态，其价值是通过个体的感知和社会整体的响应体现出来，其作用效果具有自然和社会属性，同时具有间接性和隐蔽性。耕地的生态产品具有消费上非竞争性和非排他性等特性，因此耕地的生态产品是一种典型的公共物品，具有明显的正外部

性特征。第三，耕地还具有其他自然资源不可替代的社会功能。在我国，耕地的社会功能目前主要包括耕地的社会保障功能和耕地的社会稳定功能。一方面在我国农

业生产力水平较低、非农产业不发达、广大农民还必须依靠土地维持生存的条件下，耕地的存在对农民具有社会

保障功能(就业保障和生活保障)，农民有了土地就有了赖以生存的物质基础。我国农村目前存在着大量隐性失

有限性和人类需求的无限性之间的矛盾日趋尖锐，耕地

资源已经成为日渐稀缺的经济物品，越来越多的耕地资源参与了市场交换，进入了商品交换领域，因而越来越多的耕地资源已经具有商品属性而成为事实上的商品。具

收稿日期：2010—06—06

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目(072400430810)。

业的农民，他们之所以没有显性化进而威胁到农村社会

的稳定，耕地起到了不可替代的作用；另一方面，耕地为

社会提供粮食安全作用而产生了社会稳定功能。耕地的社会保障价值是通过耕地生态系统产品(包括经济产品

作者简介：李明秋(1965一)，男，河南邓州人，教授，博士，主要从事耕地保护面的教学和科研工作。

9期李明秋等：耕地资源的价值体系及其经济补偿机制研究

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和生态产品)及其功能对人类个体的心理、精神和对人

类社会组织(如国家、地区)的发展所产生的宏观社会影响和效果体现出来的一j，同样具有非物质形态的特征。耕地社会保障价值的大小与一个国家或地区的耕地资源禀赋状况有关，人多地少的国家或地区，耕地社会保障价值相对较大，反之则较小。由于耕地社会保障功能的受

益对象是全社会，因此也是一种典型的公共物品和具有

明显的正外部性特征。综上所述，耕地的价值是耕地的

经济产出价值、生态服务价值和社会保障价值的统一，它

们共同存在于耕地生态系统之中，并且是相互依存、相互促进的，生态服务价值是经济产出价值和社会保障价值存在的基础，经济产出价值是生态服务价值和社会保障价值实现的手段，社会保障价值是经济产出价值和生态

服务价值实现的最终目的。

人类的农业生产活动是在耕地生态系统中进行的，

其结果既有经济系统的产出，同时又对耕地生态系统产

生影响，因而人类的农业生产活动实质上是一种生态经济活动。人类投入到农业生产过程中的劳动往往同时表现出正效用性和负效用性：一方面创造了农产品的使用

价值，当抽象为一般人类劳动而凝结在农产品中时形成

农产品有益价值；另一方面不合理的耕地利用方式(负效用性劳动)破坏或降低了耕地生态系统的使用价值，当抽象为一般人类劳动而凝结在农产品中时形成农产品

有害价值。如在农业生产中大量使用无机肥料和滥用农

药，在提高农产品产量的同时，也造成土壤板结和土壤中微生物种群的失调等，破坏了耕地生态系统，导致了耕地资源再生能力的降低和耕地质量及生态环境质量的下降，降低了其经济价值，同时也损害了耕地的社会功能。当人类的农业生产活动所产生并逐步积累的有害生态效

应(如水土流失、耕地质量衰退、土地荒漠化、过多的耕地转化为非农业建设用地等)超过一定界限时，这个生

态系统的质量就无助于甚至有害于人类的生存，降低甚

至失去其使用价值。在这种情况下，人们必须付出一定

的劳动来从事耕地生态系统的重建或再造工作，以恢复

耕地生态系统原有的功能。这样，这种能满足人类生存

需要的耕地生态系统就有了使用价值。由于这种使用价

值是在人类劳动消耗后才产生的，按照马克思的劳动价值理论，它应该具有价值，该价值即耕地资源的社会生态

价值。

耕地生态系统不仅关系到农业自然再生产的质量和规模，而且直接关系到人民的生活质量。在由传统农

业向现代农业的转化过程中，农业自然再生产发生了质

的变化，表现为以经济效益为核心的现代耕作制度与投

入品对耕地生态系统的持续性破坏。市场经济改变了农

业自然再生产过程的原有特征，使人们忽视了耕地的生

态社会价值。首先，对耕地资源经济价值最大化的追求，

一面导致农民在农业生产过程中大量使用无机肥料替

代了原有的有机肥料，造成土壤板结和土壤中微生物种

群的失调等；另一方面极易导致农民以不合理的土地利用方式利用耕地，导致大面积的水土流失和土地荒漠化，

如陡坡开荒、过度放牧等。其次，由于耕地生态服务价值

和社会保障价值的间接性和隐蔽性，当这种正外部性的价值不能实现内部化(货币化)时，比较经济利益的驱使和耕地制度的不完善必然会导致过多的耕地转化为非农业建设用地，使耕地的生态服务功能和社会保障功能弱化甚至完全丧失，从而损害社会的整体福利。2耕地保护经济补偿机制的构建

国家作为社会公共利益的维护者，基于对耕地正外部性价值的考虑，其理性选择是实施积极的耕地保护政策，即运用税收和补贴等经济手段解决由于耕地外部性

所造成的边际农户或集体(耕地的拥有者和保护者)净

收益与边际社会净收益的背离，对耕地的持有者和保护者实施经济补贴，对耕地的占有者征收税费，对耕地的破坏者进行经济处罚甚至承担法律责任。

客观地讲，国家近几年来实施的一系列耕地保护政策对于保护耕地资源起到了一定的作用，但不可否认，其运行效果与预期目标仍存在一定差距，究其原因是没有将耕地资源外在化的生态服务价值和社会保障价值内在化(货币化)，从而导致耕地的比较经济效益低下，而这种结果一方面驱动着耕地向非农业用地的转移，另一方面使耕地的持有者缺乏保护耕地的积极性和主动性，加剧了耕地的非农化转移。如果单纯从经济学的角度考虑，这种转移是市场经济条件下市场机制运作的必然结果。因此，耕地保护的实质是基于对耕地生态服务价值

和社会保障价值的保护。要解决好耕地资源保护问题的

关键一是全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值，重

新建立耕地资源价值评估的指标体系，把耕地的社会、生态价值纳人到耕地的价值体系之中，使耕地的生态服务价值和字f：会保障价值显性化，把由于耕地资源损失所造成的社会和生态成本纳入市场成本，并以耕地的综合价值为基础评估耕地的价格，重新建立耕地用途转移和破坏的成本核算体系，使耕地的占用者和破坏者付出足够的代价来补偿耕地的损失。当然，这种将外部效益内在化的过程，不能依靠市场自发完成，只能通过政府的强制性干预才能实现，即利用政府垄断“一级土地市场”的有利条件，通过立法以补偿由于耕地资源占用或破坏所导致的生态效益损失和社会效益损失的名义提高农用地的转用成本，从而实现外部成本的内在化，这样一方面可以迫使建设用地的使用者集约、节约利用土地，减少对农用地特别是对耕地的占用；另一方面政府可利用增收的农用地转用费用在耕地保护区内建立耕地保护补偿专项基金，并按照保护面积的大小和质量的高低对保护区内的耕地持有者进行合理地补偿，提高其比较经济效益，激发人们保护耕地资源及其生态环境的积极性，从而构建起

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22卷

耕地资源保护的经济补偿机制。3构建耕地保护经济补偿机制的相关问题

耕地保护经济补偿机制实质上是一种经济利益平

衡机制或调节机制，即通过利益平衡或调节，解决耕地持有及保护主体激励不足和耕地占用主体或破坏主体约束不足的问题，形成有效的激励约束机制，从而建立起一套耕地保护的长效机制。建立耕地保护经济补偿机制是一

项非常复杂的系统工程，不仅要通过立法为机制的建立提供法律依据，而且要健全补偿途径，完善补偿网络，促

使补偿主体多元化，补偿方式多样化。

3．1明确耕地保护经济补偿的付费对象和补偿对象按照“谁受益、谁付费，谁受损、补偿谁”的市场经济法

则，耕地的占用者(企业或开发商)和地方政府是耕地占

用的直接受益者，理应由它们支付补偿所需的费用；持有和保护耕地的农户既是耕地占用的直接受损者，也是耕地生态效益和社会效益的直接提供者。耕地的占用使他

们失去了耕地上未来持续的经济产出以及耕地所有权，也失去了耕地对他们所具有的社会保障功能。尽管他们在失去耕地的同时获得了一定的补偿，但由于补偿标准

偏低，不足以弥补他们失去的各种权益。同时由于耕地在非农产业与农业生产之间存在着比较利益，使耕地的

持有者承担了巨大的机会成本。此外，耕地保护区和非耕地保护区也存在着机会成本问题。因此，耕地经济补偿的对象应是失去和持有耕地的农户和耕地保护区的

居民。

3．2建立多渠道的融资体系完善各级耕地经济补偿

基金，逐步建立多渠道的融资体系。补偿资金的来源一

是国家财政补贴。国家作为社会公共利益的维护者，耕

地的大量占用一方面加剧了人地矛盾，危及到国家的粮食安全、生态安全和社会稳定，但另一方面也促进了经济

的发展，增加了财政收入。因此，国家有义务也有责任从

财政收入中拿出一部分用于对粮食主产区(耕地保护区)或耕地利用者和保护者的补偿；二是经济发达地区(占用耕地区或粮食主销区)由于大量占用耕地所缴纳的税费。经济发达地区由于无偿获得了经济欠发达地区

和粮食主产区耕地农用过程中所产生的生态效益和社会

效益，造成经济发达地区耕地占用成本外溢(下降)，同时也使得经济欠发达地区和粮食主产区在严格保护耕地制度的管制下丧失了公平发展的机会。因此，经济发达

地区应该通过财政转移支付的方式对粮食主产区(耕地保护区)进行补偿，以弥补粮食主产区的损失；三是本地区耕地占用者所缴纳的耕地开垦费以及当地政府缴纳的

新增建设用地土地有偿使用费。这些资金主要用于耕地开发和耕地整治，包括耕地质量的提高、农业生产条件的改善、农民收入的提高等。四是企业、非政府组织和民间

个人捐助。耕地保护是一项公益事业，受益的是整个社

会，因此，可以通过广泛宣传，强化人们的公益与慈善意

识，促使他们踊跃为耕地保护捐资援助。

3．3建立耕地保护的经济补偿网纠n1

耕地保护的经

济补偿网络由3个层次构成，分别为省际补偿、市际补偿和县际补偿。首先应在合理测算省际之间耕地生态社会效益盈余／赤字的基础上，确定耕地保护的省际经济补偿

量；其次在地(市)间确定市际经济补偿量；最后确定县

(区、市)间的补偿量。在具体操作环节，可从第三层次优先实施，第一层次随之跟进，中间由第二层次进行

衔接。

3．4完善补偿方式耕地保护经济补偿的第一种补偿

方式是资金补偿。这种补偿方式既是受偿主体最迫切、最急需的补偿方式，也是中央财政面向农户、发达地区面向不发达地区所能提供的最有力支持。国家目前采取的

粮食直补政策就是这种补偿方式的具体体现；第二种补偿方式是实物补偿，如国家向粮食主产区低价提供化肥、农药和先进的农业机械，发达地区向粮食主产区在农田

水利基本设施进行对口援建等；第三种补偿方式是技术

和智力补偿，即国家通过对粮食主产区农民的免费技术

培训，向他们传授先进的农业生产技术，免费向他们提供市场信息等。

3．5加强立法通过完善耕地保护的立法，为建立和实

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