第二章 公共管理的主体及其行为特征(上)

第二章 公共管理的主体及其行为特征

第一节 的基本职能

一、市场经济国家中的基本职能

（一）职能的含义

对的理解可以分为广义和狭义，广义的是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关，如我国的常委会、省、等；狭义的是指国家权力的执行机关，即国家行政机关，我国目前包括、地方各级和特别行政区，其组成由纵向不同层次和横向不同分工的部门组成。

职能是指依照法律对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，它反映的是的实质和工作的内容和方向。一般来讲的职能应分为两部分：政治职能和管理职能。政治职能具有鲜明的阶级性，（政治职能，亦称统治职能，政治职能是指为维护国家统治阶级的利益，对外保护，对内维持社会秩序的职能。我国主要有四大政治职能：①军事保卫职能；②外交职能；③治安职能；④民主政治建设职能。）

而的管理职能则根据不同国家的政治、经济、社会环境地不断变化而进行调整，随着社会和经济地不断发展，的管理职能在不断演变和丰富，的管理职能变的越来越重要，处于突出的位置，而的政治统治职能则蕴涵在经济管理和社会管理职能当中，我们这里所谈的是的管理职能。

职能并不是预先设计的结果，而是社会发展客观要求的产物。从历史上看，

职能存在着一个从简单到复杂、从注重眼前利益到注重长远利益、从“人治”到“法治”的发展过程。早期的，注重政治、经济领域内保卫性和统治性职能，的目标在于维持和稳定社会秩序，发挥职能的手段往往是人为地强制，职能的内涵显得比较简单。随着人类社会的进步，社会秩序发生巨大的变化，社会生活极大地丰富，社会交往和沟通不断增加，在此情况下，现代职能的侧重点逐步发生了变化，保卫性职能的比重相对缩小，而管理性职能和服务性职能的比重逐渐增大，发挥职能的手段从“人治”转到“法治”。总之，的管理职能总是根据不同时期社会政治、经济、社会环境的变化而不断地进行调整，处在不断演变和丰富之中。

下面我们就以西方资本主义国家职能的变化发展为例，来看一下，职能演变的历程，并从中考察现代市场经济国家职能是如何形成的，以及包括哪些内容。

（二）职能的演变

在市场经济国家中应该做什么和不应该做什么，怎样的才是一个好，这是人们争论已久的话题，其实质是的职能问题，而问题的关键是的干预范围和程度，出现了国家干预和主张国家干预两种不同的观点和意见。随着资本主义社会的变化和发展，根据不同时期、不同的经济发展状况，人们对所应承担的职能也有不同的要求和侧重。

回顾西方资本主义的发展，从自由资本主义到垄断资本主义，的角色在历史的长河中时盛时衰，的职能也随之不断演变，大致可分为以下三种类型或三个阶段。

1.干预

这一阶段指自由资本主义时期。西方国家在自由资本主义时期,普遍推崇自由放任的经济,即干预,主张不干预社会经济活动,是典型的“小”形象,被描述为“守夜人”,其口号是“管的最少的就是最好的”。

这一时期的代表人物是亚当·斯密，他在1776年写的《国富论》是他最重要、最有影响的理论著作之一。在这本书中他描述了的基本职能：第一，保护社会免受其他社会的暴力行为和侵犯；第二，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公，并主张正义；第三，从事公共工作，建立并维护公共制度，承担私人不愿或无力承担的公共设施和公共工程。

亚当·斯密描述的的这三条职责清晰地说明了他对所扮演角色的理解。他认为的首要职责是保卫职责，这无疑是的一项最重要的职能，也是得以存在的最主要的原因。第二条职责，即尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责，是指应建立法律制度，主持正义和公平。主要包含几方面的含义，其一是对前边保卫职责的延伸和扩展；其二是社会必须对不遵守规则的人有制约和惩罚措施，以保护守法公民不受伤害；其三，对自由市场经济应有法律制度的保障。第三种职能，相对于前两种要显得丰富和复杂，主要指出于对社会利益的考虑，可向社会提供的某种商品，即“私人不愿或无力承担的公共设施和公共工程”如包括教育、公路、医疗等公共基础设施等。

亚当·斯密描述的职能是最基本的或者说是最低限度的职能，他主张除此以外，不应介入经济活动，他认为经济活动是一个自然的过程，它会自动形成“自然秩序”。他认为在社会经济管理职能上是非常弱小的，是一个“小”或是“弱”的形象。这一阶段反映了早期资本主义自由放任经济的实际状况。值得一提的是亚当·斯密的这一理论不仅在当时产生了重要作用，而且至今仍产生着深远的影响。

这种自由经济是资本主义市场经济摆脱了来自各方面的束缚，扬起风帆，迅速发展。

但是，市场并不是万能的，客观上存在着市场调节解决不了的领域。市场也有失灵的时候。所谓市场失灵，是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种，从而使单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态。

市场失灵主要表现在如下几个方面：

第一， 单纯市场机制不能解决宏观经济的平衡问题。

市场调节资源配置是通过供求和价格的波动来实现的，这种调节是一种事后调解，带有一定的盲目性和自发性。特别是在市场不完善的情况下，市场信息不灵、不真，而且价格对于供求的调解，从不平衡到平衡需要一个较长的时期，在这期间常常出现经济宏观总量失衡，产生严重的生产过剩、失业和通货膨胀问题。这些现象又会进一步破坏市场机制的正常运行，造成更为严重的市场失灵。而且一旦出现这种情况，单纯依靠市场机制是难以解决的。

第二， 市场机制不能有效地解决公共物品的生产与公共资源的有效利用问题。

市场主体是自主经营、自负盈亏的企业，其经营决策的目标是追求利润的最大化，遵循的是市场规律，它只能促进私人物品的生产和供应。而公共物品所具有消费上的非排他性和竞争性，使得私人企业没有提供这种物品的积极性。因此，对于公共物品来说，市场机制是要失灵的。市场机制同样不能解决公共资源的有效利用问题，必然出现哈丁所说的“公地悲剧”，即“任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”，

例如过度放牧引起草原的沙化，过度捕捞引起沿海渔场退化，过度砍伐引起环境的恶化等等。

第三， 市场机制难以解决外部性问题

许多经济学家对什么是外部性问题给出过不同的定义。他们说的是这样一种社会现象，即在社会生活中人们的活动是相互影响的，当某一个人，某一个群体或企业在自身的活动中产生了正面的或负面的效益，而没有记入有关产品的价格或成本。正面效益如个人购买地皮植树，它的成本是巨大的，收益却只是几棵树木，而树木带来空气新鲜、水土保持却让多人受益，这种收益无法记入价格而使投资者获得回报。又如一个工厂为了运输方便修了一条公路，而这条公路也使附近的老百姓和企业受益，这种受益同样难以计价出售。负面效益如一个化工厂排放的废气影响临近工厂的生产，加大了他的成本，降低了他的效益；一个造纸厂排放的废水使沿江的老百姓不得不购买纯净水等等。实践证明，外部性问题不可能通过价格表现，因而无法依靠市场机制来解决。如果单纯靠市场机制，那么外部性问题，尤其是负面效益的外部性问题将给社会造成巨大的危害。

第四， 市场机制不能解决收入分配不公平问题，甚至会加剧的两极分化。

市场经济在形式上是平等的、公平的，公平与效率似乎也是统一的，因为从理论上说，在市场经济中各种生产要素是按其提供的经济效益而获得相应的报酬的。但是对生产要素的占有本身就是不公平的，而且市场经济奉行的是竞争原则，是优胜劣汰，适者生存，他追求的是效率而非公平。这必然导致两极分化。“市场公平”不等于“社会公平”，“市场公平”是“场内公平”，他强调的是自由竞争、公平竞争。市场公平无法解决社会公平，甚至加剧社会的不公平。“社会公平”是“场外公平”，必须由通过各项公共予以实现。单纯依靠市场机制，只能使社会走上“富者愈富，贫者愈贫”两极分化的不正常发

展道路。特别是在不完全竞争的市场条件下，某些垄断者，垄断性行业可以凭借其优势地位操纵市场和价格，获取垄断利润，这不仅导致低效率的资源配置，而且加剧了分配不公。此外，由于市场发育不完全，生产者与消费者信息的不对称，会带来交易行为的盲目性，影响经济运行的稳定，降低资源的效率。

第五， 单靠市场机制难以解决国民经济的长期可持续发展问题。

市场对资源的配置主要是通过价值规律来实现的，但是价格所显示的只是当前商品和各种生产要素同需求相比的相对稀缺性，而不能显示未来各个时期的情况。这是因为社会的需求结构是复杂多变的，生产要素本身也是复杂多变的，因此市场调节必然具有一定的自发性、盲目性和短期性，市场机制无法预测未来的经济变化，难以实现资源的长期有效配置。同时，社会是一个有机的整体，环境、教育、文化等公共事业对经济的发展有着巨大的影响，如前所述，单纯市场机制不能有效地解决公共物品的生产问题，因此必然反过来影响经济的可持续发展。

第六， 单纯依靠市场难以建立健康有序的市场经济秩序。

市场经济是规范经济，对市场经济的规范，一靠道德，二靠法律。道德规范和法律规范是市场经济本身的要求，同时，健全的道德规范和法律又是成熟的市场经济的标志。但是，单纯依靠市场机制难以建立健全的道德规范和法律规范，从而也就不能建立起健康有序的市场经济秩序，这势必影响经济的发展。道德规范的建立有赖于的提倡，的宣传以及制定相关的道德制约机制；法律规范主要依赖制定各项法律法规，并严格执法，有赖于全民法律观念的提高。

正是由于市场失灵的存在，使得奉行自由放任经济的西方发达国家在整个19世

纪不断出现以生产过剩为特征的经济危机，并在20世纪20—30年代达到高峰。1929年美国爆发了经济大危机，由美国始发的这场灾难危机迅速蔓延到大西洋彼岸，并涉及整个资本主义世界，其持续时间之长，涉及面之广，破坏程度之烈，是史无前例的。它暴露了“自由放任”理论的缺陷。这场危机不仅成为资本主义经济的转折点，也是西方经济理论发展的转折点，同时也是西方公共管理职能模式的转折点。

2.主张干预

如果说前一时期的突出特点是“干预”，那么这一时期的显著特点是“主张干预”。福利国家的出现是这一阶段的重要标志。随着自由资本主义向垄断资本主义过渡，市场经济的局限和弊端逐渐显露出来，如的分化，周期性经济危机的爆发，特别是1929年---1933年的经济大萧条，使人们更清楚地认识到市场经济的局限和干预的种种弊端。于是人们认为应该放弃干预的观点，放弃放任自由的经济，而主张实行干预的策略，这一时期主张干预的集中代表是凯恩斯。

凯恩斯提出了扩大干预经济的力度和对策。“一是重视财政的作用，即通过国家兴办公共工程等直接投资和消费来弥补私人消费和投资的不足，从而提高国民收入，实现充分就业。二是注重货币的有效性，因为货币的目的在于通过对货币数量的控制来改变利息率，并通过利息率的改变来刺激投资，以便达到充分就业水平。三是重视举债方式的作用，因为用举债方式兴办资本项目，能增加投资，如果用于弥补其他财政项目的赤字，则能增加消费倾向，因此，举债支出能提高有效需求，增加就业总量，达到充分就业的均衡。”[1]

总之，凯恩斯认为的干预应是全面的，不仅包括传统的职能，也应包括经济领域的各个方面，如生产、分配、就业、稳定物价、均衡收入、维护社会公正等。在第二

次世界大战后凯恩斯主义成为西方经济学的主导学派，在这种理论的影响下，西方更多的国家开始实施福利或福利计划，美国出现了“罗斯福时代”，大多数欧洲国家都实施了“更为详细周到的福利，以便为其公民提供‘从摇篮到墓地’的保障。”凯恩斯的干预理论为资本主义的稳定和发展起到了积极的作用。

3.对职能的重新思考

到了20世纪70年代，人们逐渐发现干预存着在诸多的问题，市场解决不了的问题，未必做得好，虽然人们并不坚持“规模最小的是最好的”但也并不认为“规模最大，职能最多的就是好”，而且恰恰相反，干预越多所带来的危害可能更大。比如财政赤字、等。于是当代西方出现了以新自由主义为代表的经济学派，他们反对凯恩斯主义的全面干预论，分析干预行为的局限性以及失灵的原因及表现，主张或取消干预，充分发挥市场机制的作用。

（三）现代市场经济国家的基本职能

界定职能的主要依据是市场失灵。市场失灵是指在经济和社会活动中，市场是存在缺陷的，也就是说存在着单纯依靠市场仍不能解决的问题。这些就要靠的干预来解决。随着社会的发展和变化，关于职能的讨论和研究也日益丰富，毫无疑问，的职能是具有时代性的。

那么，当代市场经济国家的职能是什么。专家学者对于这一点，有过不同的论述。综合国外及我国学者对职能的论述，市场经济国家的主要职能可归纳为以下五个方面：

1． 建立并维护社会和市场秩序

一个规范的竞争的市场并不是自然产生而不改变的，建立法律法规，形成一个运行规范的市场机制，是保证市场运行和竞争的前提条件，因此建立并维护社会和市场秩序是市场经济国家的基本职能。它主要包括：制定法律、法规，反对不正当竞争和垄断；形成并维护市场规则和运行程序；规范市场主体的行为保证市场竞争的公正和效率。

2.提供公共物品及基础服务

由于公共物品的特性，私人部门不愿意生产，导致社会供应不足，而这些物品从某种意义上讲是属于全社会的，应提供，当然这种提供并不限于直接提供，可组织私人部门提供。

基础服务指提供市场经济的基础条件，是行使公共权力的组织，而基础服务是指社会生产和社会生活的共同条件包括法规、制度、安排等。

3.宏观经济并保持稳定

现代市场经济国家无疑是以市场经济为基础，但市场经济并不是万能的，而是有缺陷的，有失灵的，如社会总需求和总共给的均衡，国家经济发展战略、货币、物价，产业结构等，都需要的干预和调节，因此宏观经济并保持其稳定发展是的有一重要职能。它主要包括：进行国家财政预算；制定国民经济长期发展战略；控制经济周期波动和通货膨胀。

4.进行收入和财产的再分配

市场可以提高效率，但不能完全解决公平的问题，市场经济并不能达到社会收入分配方面的公平和协调及由此引发的有关社会问题，因此，必须有进行社会收入的分配和协调，以实现社会公平的目标。进行收入和财产的再分配主要包括：建立税收制度；制定社会福利和计划；建立社会保障体系。

5.保护自然资源和环境

古希腊哲学家亚里士多德曾说：“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于其他人共同拥有的东西。”[1]事实正是这样，越是共有的、越是公共的，它遭到破坏的可能性就越大，尽管与我们每一个人息息相关，如清新的空气、净洁的水源、茂密的森林、珍奇的动植物、不可再生的自然资源等，如果没有一个有效的措施保护人类共有的资源和环境，那么等待人类的将是巨大的悲剧。这些依赖市场是难以办到的，因此只有通过实行控制、管理等措施加以保护，包括：制定相关法律；实行收费；控制使用等。

二、转型时期我国职能的转换

（一）计划经济下我国的职能及缺陷

新中国成立以后一直实行计划经济，在这种下，对社会和经济实施全面的干预，是一个“全能的”。“不仅集中配置社会资源，而且对经济和社会生活实行全面、微观、直接的干预，甚至就其性质来说只能有个人决策的领域（如职业选择、消费选择）也由包办。因而计划经济也可以说是一种‘命令式经济’”。

从和企业的关系看，存在的最大问题是政企不分，直接管理企业的产供销和

人、财、物，企业不是责任主体和利润主体，而成了的附属。

从和社会的关系看，长期以来，受计划经济的影响，总是以“父母官的身份”扮演的是“全能”的角色，百姓也形成了大事小事找的观念，该管和不该管的事情统统包揽，使背上了沉重的包袱，该管的也没管好。

从和市场的关系看，在计划经济条件下是不承认市场经济的，而“现代市场经济，在一定意义上说是由民间自己通过市场交易实现‘私人物品’的供给，而由组织‘公共物品’供给这样一种经济运行机制”[2]

计划经济条件下公共管理的主要弊端是：“（1）政企不分，政资不分。计划经济排除了市场机制（尤其是价格机制）的作用，没有竞争和市场主体。（2）机构臃肿、效率低下。以部门为主直接微观管理经济与社会，造成部门林立、机构庞大、结构不合理、条块分割、以及人浮于事、无法达到专业协作并形成统一市场。（3）权力过于集中。人、财、物、技术和信息分配权过于集中，缺乏分权机制，地方的积极性无法发挥。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱，尤其是公共决策的科学化民主化程度低，难于制定出合理、全面、正确的计划和。”[3]

（二）我国职能转换中存在的问题

1978年12月党的十一届三中全会决定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,实行改革开放，这是新中国建国以来具有深刻历史意义的伟大转折。由计划经济转向社会主义市场经济，中国已经走过了三十多年的历程。在这三十多年里中国发生了翻天覆地的变化。由于经济的迅猛发展给社会带来了巨大的变化，中国人的文化、理念不断受到挑战、也在发生着变化，中国的面貌更是发生着巨大的变化。其中，最重要的变化

就是职能的转变。改革开放前职能的重点是政治职能，而改革开放后，工作的重心转到经济建设上来，以社会主义的市场经济取代了计划经济，大大促进了国民经济的发展。在由计划经济转向社会主义市场经济的过程中，面对前所未有的问题，我国积极面对，采取了一系列的措施。1998年春天，通过机构改革方案，精简了大部分经济职能部门。2000年之后，国家进一步开始了行政审批制度的改革。2003年我国通过了行政许可法，规范了与市场之间的关系。2003年党的十六大报告将职能的重点确立为：经济协调、市场监管、社会管理和公共服务。这四项职能搭建了我国职能的基本框架，说明了我国从投资型的经济发展型走向公共服务型的经济促进型的转变。但这一转变是需要时间和过程的。当然，我国在由计划经济转向社会主义市场经济的过程中无疑也会出现一系列的问题，主要表现在以下两个方面。

1.职能的越位和错位

职能上出现的问题,往往是因为没有正确地界定、市场、社会三者之间的关系。总是把置于市场和社会二者之上，将置于在“全能”或“万能”的陷阱中。

职能越位，主要是指干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产与供应。所谓私人产品，是相对于公品而言，消费者支付了一定费用就获得了其所有权，并具有排斥他人消费的物品与服务，就是私人产品。私人产品不具有市场缺陷，由私人生产、市场提供可以充分实现效率，不应干预，可是由于计划经济的长期影响，过多地参与私人产品的生产与供应，即破坏了市场机制的有效性，也削弱了的正常职能。

究其主要原因，一是职能与市场功能不分。我国的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批不合理和过多、过滥。二是政

府与企业不分。虽然政企分开的思路早已确定，但是在实践中并没有实现，以巨大的行政权力代替或压制了企业的经济权力，如参与营利性投资项目、按行业设置主管部门、还变相经营企业、经营公司。三是与社会中介组织不分。表现为通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织，使它们直接或间接的处于的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非公共组织的发展及其作用的发挥。

职能错位，主要指内部发生的职能混乱、不清楚的现象，即你干了我的事，我越了你的权。职能错位既有横向上的问题，如部门职能交叉、重叠，职权划分不清，互相推诿扯皮，政出多门。也有纵向上的，既有对地方、上级对下级的职能越位，也有下级对上级、地方对的职能越位。具体哪个方面越位更严重一些，在不同时期、不同领域情况不尽相同。 例如，在土地等资源的管理上，几乎都是下级和地方越位较严重，而在人事、机构管理等方面，大多是上级越位较多。

究其主要原因，一是职能范围不清。职能被分割，多头分管，如食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农产食品生产，质检部门管非农产食品的加工和质量标准，商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮、食品药品，监管部门管综合协调。二是机构并立，职能重叠。我国的行政机构设置缺乏统一的原则，既按行业设置，又按部门设置，甚至按地域设置、按产品设置等，而且任何机构都讲究上下对口，每增设一个机构，各级地方增设的对口机构就达上百个。

[1]

2.职能的缺位和不到位

职能缺位，主要是指本来应当由生产和提供的公品和服务，却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障方面的公共供给不足，其公共服务更是不到位；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。

职能不到位，主要指一些的职能只体现在文件上、书本上、口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。职能的不到位是目前职能转换中非常普遍的问题，几乎表现在职能实施的方方面面。如低收入居民住房保障问题、教育公平问题、医疗保险问题、环境保护问题等。究其原因是多方面的，有观念转变的不到位、有人员素质不到位、有履行职能的方法不到位、有执行不到位等。

（三）转型期我国职能的定位

2007年党的十七大报告明确提出了加快行政改革、建设服务型的目标。2008年第十一届全国工作报告对此进行了具体阐述：要加快转变职能，健全职责体系，全面正确履行职能，努力建设服务型。在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。

转变职能是是深化行政改革的核心，是建设服务型的开端。转变职能，就是要切实解决上述我们谈到的职能转换中存在的越位、错位、缺位和不到位的问题，而不是简单的加强或削减的干预范围或力度。职能的转变主要有以下几个方面。

1．强化公共服务，保证公品的供给

提供公品，保证公共服务的质量是的核心职能。但多年来，公品提供的不到位一直是职能转换中存在的主要问题。解决这一问题必须强化的公共服务意识，严格界定公品的范围，弥补公品的缺位，主要包括：

第一，加强基础建设的投入和服务。应加强对公路、铁路、桥梁、水利等基础设施的建设，尤其应向广大农村和边远地区倾斜，真正实现公共服务均等化。

第二，保护自然资源和环境。我国人口众多，由于种种原因，我国的自然资源和环境遭到了极大的破坏。因此，有效治理环境污染，加强环境保护工作，已成为我国迫在眉睫的大问题。

第三，加大教育经费的投入。从2008年秋季开始我国在全国范围内免除义务教育阶段学生的学杂费，实现了真正意义上的免费义务教育。但是我国基础教育的发展仍然令人担忧，其主要问题是一些农村及边远地区的教师待遇得不到保障，教师工作环境艰苦、学生辍学严重。这些地区教育经费严重不足，制约着教育的均衡发展和教育公平的实现，因此应继续提高对教育经费的投入比例。

2．强化社会管理，保证社会公平公正

强化的社会管理职能是职能转换中应解决的一个主要问题。而社会管理的突出问题是社会各方利益的协调解决，全面分析我国社会管理的现状，借鉴国外社会管理的经验教训，提高我国对具体性社会公共事务的管理能力，这就需要我们在关注效率的同时更应奉行公平公正的原则，这是构建和谐社会对职能转换提出的新的要求。

主要包括：

第一，扩大社会保障范围。要将不应由企业承担的社会保障职能接过来，减轻企业的额外负担。社会保障的覆盖范围要逐渐扩大，应增加对农村的贫困救济支出，尽快建立农村社会保障制度。

第二，完善社会保险制度。根据条件可以先建立起养老保险、医疗保险和失业保险的基本体系，改变社会保险资金来源单一的局面，增强个人的保险意识，形成、企业、个人共同承担的合理机制。今后要逐步建立生育保险、妇女及未成年人保险、残疾人保险等，形成完备的保险体系。

第三，健全社会救济、社会优抚制度。根据各地区的实际情况，尽快制定最低生活标准，增加财政支出，保证对收入低于最低生活标准的家庭予以救济，实现社会基本生活水平的满足。社会优抚和社会福利支出也应有财政承担，充分保证资金的供应。

第四，统一社会保险机构，有效管理基金。要建立统一的综合社会保障管理机构，取消原先多家分管的职能。在综合机构中，划分为决策机构与经营机构，各司其职，相互监督。经营机构要实现对社会保障基金的有效管理，增加投资渠道，实现保值增值。要建立社会保障预算，增加基金的透明度，规范基金的运作与管理。[1]

3.实行宏观,稳定经济发展

发展市场经济并不是不要的管理，但的管理决不能像过去那样无处不在的直接管理，而是要建立社会主义市场经济下的宏观体系，这是发展我国市场经济的前提和条件。主要包括：

第一，注重整体经济的计划性。制定国民经济发展的中长期规划及各项经济，依靠宏观手段，如财政、货币、产业等指导宏观经济的运行，以保证国民经济的健康发展。

第二，支持基础经济的发展。注重保护农民利益，继续坚持利农惠农，支持农业科技发展，稳定农产品价格。同时注意协调产业结构，保障交通、水利、电力等关系国计民生的基础产业的健康发展。

第三，建立、健全市场经济秩序。目前我国的市场经济秩序不够健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全，因此我们必须加强法律法规建设，建立公平竞争的市场经济体系。

4.加强自身建设,提高公共服务质量

国家经济职能的发挥、职能的转换，关键取决于自身的变革，加强自身建设，提高公务员素质、提高的工作效率和服务质量是保证以上职能转换的重要因素。其内容主要包括：

第一，转变观念，理顺与企业、与市场、与社会的关系，改善公共决策系统，提高公共的质量。

第二，精简机构，按照精简、提高效能、加强资源共享等原则，深化机构改革，实现由微观干预向宏观指导的转变。

第三，提高素质，加强信息化建设，提高工作质量，实现工作的开放化、民主化、法制化。

综合以上工作内容、重心的转移，我们可以用简单的四句话来概括这些特点。即:工作由全面转向适度；由微观转向宏观；由直接转向间接；由人治转向法治。正如有关学者所述的那样，随着我国市场经济的建立和完善，干预行为的目标、内容和方式应作相应的调整，干预的范围会逐渐缩小，强度会减弱，市场机制的调节范围和力度将逐步扩大和增强，因而可以作到“尽可能的市场，必要时的”并有可能过渡到“秩序导向型模式”。[1]

三、失效理论及启示

（一）失效论及表现

我们前边谈到市场失灵是干预经济活动的基本依据和理由，但是在干预后的市场经济实践中出现了许多问题，于是西方学者特别是公共选择和分析学派的学者对这一问题进行了深入的研究，而后提出了失效理论。失效也称失灵，是指由于主体和机制等方面存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情景。

失效论是用经济学的观点来分析和说明市场经济条件下干预的局限和失败问题。公共选择学派是20世纪60年代产生于美国的一个经济学流派，这个学派继承亚当·斯密以来的古典政治经济学传统，研究制度和规则对经济过程的作用。他们将政治因素纳入经济分析之中，其基本观点是对人的“经济人”假设，即认为人是自利的、理性的、而且每个人都在追求个人利益的最大化。按照这样的假设，一切人都在其内，当然也包括公务员，“虽然公务人员是经选举产生的。但并非代表全社会的利益要求，在许多公共决策中公务人员出于经济人本性，很可能在公共利益和公共资源的分配过程中，与各种利益集团或其他公务人员进行交易，以实现其个人利益的最大化，甚至不惜牺牲选民的利益。”[2]由此看来，在政治决策过程中人的一切行为都可以看成是经济行为，因而使“政治过

程的目的肯定是增进公共利益的假设”得到质疑而不得不放弃。

对失效的主要表现及原因,可以将其归纳为以下几个方面：[3]

1.公共失效

对经济生活的干预手段是制定和实施公共,以法规及行政手段来弥补市场的缺陷,纠正市场的失灵。进行公共决策是一个相当复杂的过程，存在着种种困难、障碍和制约因素，例如：真正的公共利益是否存在，即使存在，又应以何种方式保证它的实现，而实际上其实现也是非常困难的；信息的不完全、公共决策议程的偏差以及执行上遇到的种种障碍。这些都使得难以制定并执行好的、合理的公共，导致公共的失效。

2. 公品供给的低效率

为弥补市场的失灵,履行提供公品及基础服务的职能，然而，由于机构的本性以及公品供求关系的特点，使得他们提供公品难以做到高效，尤其是产生提供过剩公品和增加公品成本的现象。导致产生这些现象的主要原因是：公品的估价或评价上的困难；某些公共机构或部门垄断了公品的供给，缺乏竞争机制；机构及没有降低成本、追求利润的激励机制及动机；监督机制不健全，的行为没有受到应有的监督和制约。

3.内部性与扩张

所谓内部性是指公共组织自身的目标,它是评价全体成员行为及评估自身机构运行的

标准和规则。这些标准或规则具有一定的“私人性”，“因为机构内的动力是由个人或集体的行为产生，而不是机构为公共的目的和责任产生的。”[1]组织同样存在着内部性，它是规范组织运做和人们行为的重要因素。由于内部性的存在，导致了“私人的”或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算，这种内部性决定了公共官僚机构的运行和的行为。的内部性是失败的最基本的和最深层次的根源。

或国家扩张是一个人所共知的事实，在19世纪初期，欧洲国家的赋税收入占国民收入的8% -- 10%，而现在国家则吞噬了国民收入的30% -- 50%。世界经和组织的23个成员过，按1985年的不便价格，计算支出与收入占当年国内生产总值（GDP）的比例，结果是这种比例在各国都有所增长。

4.寻租及

寻租及是现实生活中失效的具体表现。所谓“寻租”指一切利用行政权力大发横财的行为和活动，租金则泛指由于干预或行政管制市场而形成的级差收入（即超过机会成本的差价），一切市场经济中行政管制都会创造出这种差价收入，即租金。寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段，如游说、疏通、拉关系、走后门等，以获得拥有租金的特权。寻租使资源配置扭曲或无效，把社会财富装进私人腰包。寻租当然就是，它是阻碍经济发展、社会稳定、文化进步的陷阱，它会给社会造成低效、停滞和紊乱的状态。

（二）失效论的启示

以上我们分析了失效的主要表现和产生的原因，它带给人们的思考和启示主要有以下四点：

第一，由于在市场经济的运行过程中存在着市场失灵,也就是说市场存在着缺陷,这是干预的前提,但是市场经济的实践告诉人们，干预也存在巨大的弊端,失效理论就是对几十年来实施干预以及如何处理与市场的关系所做出的反思。它至少可以提示我们，单纯依靠市场和过多依靠干预都是行不通的，必须两者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。

第二，既然在发展市场经济的过程中需要的管理和干预，这里的需要只是适当，必须明确界定管理的范围、权限，同时积极培育、建立社会主义市场，并不断完善社会主义市场经济，使市场自身而不是靠去发挥作用。

第三，失效理论告诉我们，在进行经济改革的同时也必须进行政治的改革，只有这样才能保证经济改革的顺利进行。

第四，加强各项法律、法规的建设，使的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。无数事实证明，先进的法律是促进社会进步的最有力的手段，现代社会是法治社会，市场经济也应是法治经济，市场秩序的确立和运行也应靠法律来保障，的决策过程、管理行为也应以法律来规范，同时加强法治、严格立法、执法也是消除寻租和的重要保证。