冷战后美国重塑外交战略

任　晓

　　克林顿政府的外交战略选择的主体是优势战略,并包含多边主义战略和平衡战略的某些成分,基本上是一种通过有重点、有选择地介入国际事务力图保持美国首要地位的战略。

世界政治中每一次重大的变化,都会引起美国国内关于其全球战略和对外政策的大辩论。冷战的终结,是一种具有根本性意义的大转变。由于头号敌人苏联消亡,美国的外部环境为之大变。

冷战终结,意味着美国在第二次世界大战后实行了半个世纪之久的冷战战略已完成使命,意味着美国需要有新的战略思想来指导冷战后时代美国的外交政策。这自然而然地引发

了美国国内关于美国全球战略、关于“冷战后美国应取何种大战略”的辩论。这一辩论涉及四个大的方面:(1)对冷战后国际政治的基本认识;(2)美国的主要战略目标;(3)为了实现这些目标,应采用哪些政治和军事手段;(4)针对美国所面临的问题提出何种具体政策主张。

由于在以上这些方面的认识差异,美国国内大致上形成了四种大战略思路和选择,即孤立主义战略、平衡战略、多边主义战略和优势战略。

1.孤立主义。

孤立主义思想在美国源远流长。开国总统乔治・华盛顿在他的告别演说中,曾谆谆告诫他的同胞不要卷入欧洲事务和其他外国事务,为孤立主义思潮确立了原则。美国独特的有两大洋作屏障的地理位置则为孤立主义的生长提供了土壤。

冷战终结后,在相当一部分美国人中盛行着如下一种心态:冷战结束了,美国胜利了,现

󰀁在是美国解决自己国内问题的时候了。这一思潮常常被称为“新孤立主义”。

新孤立主义认为,美国既不能为维持世界秩序负责,财政上也承担不起维护这种秩序所需要的开支。而推广民主和人权这一类价值观激发起了十字军东征式的行动,这只会激起对美国的不满,因此是一种糟糕的政策和战略取向。相反,美国置身事外可以增加美国的安全度。例如,如果美国不那么卷入中东事务的话,中东的恐怖主义者就会发现没有理由以美国和美国公民为恐怖行动的目标,这不管是在这些国家的国内,还是在国外,都是如此。

新孤立主义者主张美国应保持其行动自由和战略独立性。由于它主张远离外部冲突和战争,因此它不需要什么政治手段,甚至那些美国承担了义务的传统同盟例如北约也可以与其脱离关系。关于国际组织,孤立主义认为它是一个对话的场所,或许可以协调国际性努力,以改善全球总体生活质量,但国际组织无法造成或保持和平,它也会把美国拖进冲突之中。

在新孤立主义者看来,按照他们的想法去做,美国现在面临的大多数外交政策问题都将

󰀁

ArthurSchlesinger,Jr.,“BacktotheWomb?”FOREIGNAFFAIRS,July/August,1995。

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得到解决。例如,北约的未来将留给欧洲处理,美国应放弃这个错误的同盟,而不是领导它,甚至扩大它。同样,波黑也是一个欧洲问题,美国在那里没有具体的物质的利害关系。美国也不会满脑子地装着俄罗斯的政治和经济改革。阿拉伯国家和以色列将在没有美国干预的情况下解决(或不解决)它们之间的事情。北朝鲜问题将留给韩国解决,因为利益受到威胁的国家是它。在拉美和非洲,美国将不会去拯救海地或索马里。人道主义援助,即使要提供,也将限于出现灾荒的情形下。美国也许会愿意在战火熄灭后帮助清理战后的混乱,但战争期间的任何一种干预都将被看成是一种错误,因为至少有一方会因人道主义援助而处于不利地位,因而会把美国视为敌人,故此干预是不可取的。

2.多边主义战略。

这种战略思想区别于其他选择的最重要特征是认为和平不可分割。在过去,大国会认为小规模的战争不可能对其国家安全构成威胁。但是,大规模毁灭性武器的出现意味着任何军备竞赛或战争都能带来世界性的灾难。美国不可能永远与这些危险共存。而且,由于某个国家的民族暴力纷争而逃离家园的难民会引发接受国对外国人的畏惧和憎恨,一个地方的战争会扩散,全球信息体系的形成也使得安全系统的某些部分易遭攻击……,这就形成了一条因果链,把美国及其盟国同一系列千里之外的麻烦连结了起来。

多边战略主张尽可能地采取国际多边行动,即通过国际机构采取集体行动,而不是依靠自发的力量平衡来实现目标。这一派主张,国际机制尤其是联合国在协调威慑和打击侵略方面应起至关重要的作用。地区性机构,尤其是转变后的北约,在国际机制薄弱的地方可以起重要作用。国际机构的功能是对紧迫的威胁作出反应,并对一切破坏和平者形成威慑。主张多边战略者认为,各大国进行合作的动机较过去为大,而合作的障碍则比过去少。

对多边战略的支持者来说,政策层次上的一个关键问题是如何防止扩散。他们支持采取强有力的措施防止和扭转扩散。在他们看来,任何新的扩散具有很强的示范效应,他们不仅支持1995年《核不扩散条约》的无限扩大,而且支持加强对它的捍卫。反对扩散的政策对朋友、敌人和中立国应一视同仁,不管是以色列,还是印度和乌克兰,都一样。虽然美国与这些国家中的任何一个都没有政治利益冲突,但扩散必须制止。通过国际组织反对和防止扩散还有一个原因是,世界上核武器越多,对国际组织就越危险,它们采取行动的可能性就越小。核武器并不利于维持现状,大多数国家也不具有部署报复性力量的资源和能力。

多边战略的出发点之一是克服传统的集体安全体制的弊病。在过去,集体安全是依靠世界舆论和经济制裁等手段来维护和平的。多边战略认为,这些机制仍是有用的,但是还不够,还应运用军控协议、透明度、建立信任与安全措施以及核查等手段。通过运用这些手段,世界各国将能够避免由于估计错误和企图进行第一次打击而引起的冲突。

3.平衡战略。

这种战略的提出是基于美国力量的有限性这样一种认识之上的。这一派的支持者认为,美国要聚集起足够的力量和意志来保持国内和国际和平,保持美国作为单极世界中无可争议的领导者,这几乎是不可能的。美国只有占世界4.6%的人口,其总产出却占世界的22%,第二经济大国日本只及它的一半,这固然是事实。然而,美国的经济优势将会随着全球经济发展而逐渐减少,海湾战争的结果也并不表明美国具有永久的、压倒性的军事优势。从美国国内看,没有明显的外部威胁,拿不出有说服力的根据,美国人民不会支持把大量的金钱和生命用于维持某种国际秩序,或者用于吓唬其他国家接受美国霸权和美国领先地位。—22—冷战后美国重塑外交战略

在学者中,主张平衡战略最力者是克里斯托弗・莱恩。他认为,随着时间的推移,美国不管是在其势力范围之内还是之外都无法阻止新大国的崛起,而海外平衡(offshorebalancing)正是一种适应正在出现的多极世界的战略。换言之,国际体系中力量分配的变化,尤其是美国力量的相对下降和其他新大国的相应崛起,使优势战略难以为继。海外平衡是最符合美国利益的替代战略。这一战略有两个关键目标,一是使美国卷入一场未来大国战

󰀁争的风险最小化,二是提高美国在国际体系中的相对力量。

基辛格也基本上属于这一派。他认为,冷战胜利使得美国进入了一个非常类似十八、十九世纪欧洲国家体制的世界。美国实质上并没有比冷战开始时更能单方面独断全面问题,美国能够用来改造世界其他地区的力量,实际上也减弱了。二十一世纪即将来临,庞大的全球力量正在运作,经过一段时间后,它将使得美国不再那么独特。也就是说,美国将更接近于一个普通大国。在五六个大国以及许多小国参加在其中的国际体制上,就和过去数世纪一样,必须借助于调和、均衡各自竞争的国家利益,去建立秩序。在下一个世纪里,美国领导人必须向民众说明在欧洲和亚洲维持势力均衡,为何符合美国利益。美国需要伙伴在世界若干地区维持均势,并且这些伙伴不能永远只照道德考虑的原则去挑选,而要以利益为指南。基辛格认为,有意识、有目的地维持势力的均衡,这是美国迄今为止一直不擅长的事情。美国将必须

󰀁学习如何在势力均衡体系中运作。

这一战略所主张的手段是通过大国间的力量平衡保持和平,它是以传统的均势现实主义为基础的。它认为,国家之间是互相平衡的,核武器有利于现状的保卫者。美国的利益寓于大国和平之中。主张这种战略的人也认识到,平衡也许形成得太慢,政治家也许会失算,核威慑也可能失效。因此美国应该在保持大国和平的同时,有选择地介入外国事务,以便在后果可能最为严重的地方尽可能降低上述情况出现的可能性。

4.优势战略。

这一战略明确主张要保持美国的优势地位,因此,它最关注的是当前和未来可能的大国的发展走向。这一战略认为,一个竞争者从各大国中间的崛起是对国际秩序最大的威胁,从而也成为最大的战争危险。因此,优势战略的目标不只是在各大国间保持和平局面,而且要通过在政治上、经济上和军事上与任何一个可能的挑战者拉开距离来保持美国的优势地位。

这一战略的支持者对冷战后美国的世界地位感到乐观。美国今天是唯一的世界超级大国,它“享有战略上和意识形态上的支配地位”,具有霸权影响力和权威。按照这一战略鼓吹者的说法,美国在世界总产值中所占的份额对保持它的世界首要地位绰绰有余,这一份额是与第二次世界大战开始时它的份额相一致的,那时它领导了一场全球战争,同时享有世界上最高的生活水平。另外,只看GDP会掩盖美国支配地位的范围。美国还具有比任何一个国家都要大的难以计量的“软力量”——新闻媒体、大众文化、计算机和国际传播。美国还掌握着最先进的军事技术,尤其是情报、指挥和控制能力以及精确制导武器。

跟平衡战略一样,这一战略的主张者也认识到美国掌握的力量和资源是有限的,因此需要仔细研究如何保持美国的优势地位。

󰀁ChristopherLayne,“FromPreponderancetoOffshoreBalancing:America'sFutureGrandStrate-,INTERNATIONALSECURITY,Vol.22,No.1(Summer1997).gy”

󰀁亨利・基辛格:《大外交》,顾淑馨等译,海南出版社,1998年1月,第747-773页。

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布热津斯基是这一派的代表之一。他认为,美国的战略目标是长久和稳固地保持其在全球的首要地位,这取决于美国如何巧妙地处理同欧亚棋盘上的重要地缘战略棋手的关系,以及美国如何同欧亚大陆那些关键性的地缘政治支轴国家打交道。在布热津斯基看来,欧亚大陆是全球的中心舞台。因此,欧亚大陆力量分配的变化,对美国在全球的首要地位将具有决定性的重要意义。然而,一项全面、完整的欧亚地缘战略的基础又必须是认识到美国有效实力的局限性,以及随着时间推移美国实力不可避免的减弱。当务之急是必须以不威胁到美国在全球的首要地位的方式处理好其他大国的崛起问题。布热津斯基认为,简而言之,美国的政策目标必须是双重的。一是把美国自己的主导地位至少保持一代人之久或者更长远一些。二是建立一个地缘政治框架。这一框架既能化解社会政治变革必然带来的冲击和损伤,又能演变成共同承担管理全球责任的地缘政治核心。也就是说,美国要尽可能地延长美国的霸权

󰀁地位,同时要为它丧失全球超级大国地位后仍保持有利地位而构筑框架。

显然,关于美国外交战略取向的辩论是由内部和外部环境的变化而引起的。这种周而复始的大辩论是战后美国外交决策的显著特点。内外环境每一次较大的变化,总是引发关于美国是什么、应如何的激烈辩论。那么,冷战终结前后美国的内外环境发生了怎样的变化,对美国的外交战略取向产生了怎样的影响呢?

1.国内政治。

国内政治中最为关键的又是国会与总统关系的变化。冷战时期,美国面临着一个强大的对手苏联,它的力量和所作所为不能不在美国外交政策考虑中占居首位。冷战“起作用”首先和最明显的表现是解决了国会和总统之间一直存在的紧张状态(tension),使这种关系向行政部门倾斜,使总统在美国对外政策制定中处于主导性的地位。在国家预算、防务开支方面,通常总统提出要多少钱总能得到批准。然而自越南战争起,这一点开始发生微妙的变化。在国会看来、越战政策之所以失败,美国之所以在越南陷入困境,一个重要原因是因为行政权被滥用了。由此出发,国会开始极力维持它认为应该拥有的战争权及对外政策方面的其他权力。冷战终结后,国会在美国对外政策方面的影响力进一步增大,地位进一步提高,让人不能不刮目相看,迫使总统不得不更多地考虑国会的主张,对国会作出让步。

作为立法部门的国会在对外事务上揽权,这是美国的一种特有现象,这种现象常常使其他国家感到不解和困惑。冷战终结后,这种趋势有增无减。如今国会的立法权使现代史上的

󰀁这种极端主义现象的背后是美国的政党政治。1994年模式发展到毫无节制的极端程度。

11月,美国举行国会中期选举,共和党凯歌行进,取代了多年间在国会处于主导地位的民主党,掌握了国会山。共和党的国会不断与民主党的总统较劲,争夺对外政策的主导权,从而使国会在对外事务中的发言权更为增强。

2.公众舆论。

如果说冷战的需要使总统在外交方面拥有了其在国内事务中所没有的自主地位的话,它也促使美国民众关注广泛的国际问题。对于一个有着长期孤立主义传统的国家来说,这并不是一个无足轻重的变化。由于冷战,多数美国人一般来说愿意支持政府以他们的名义在国

󰀁兹比格纽,布热津斯基:《大棋局——美国的首要地位及其地缘战略》,上海人民出版社,1998年2月,第254-281页。

󰀁安东尼・刘易斯:“国会揽权”,美国《纽约时报》,1995年5月26日。

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外的所作所为。当然,这并不是无限制的。压倒多数的美国人显然希望避免与苏联发生战争,尤其是越战后。尽管如此,只要他们能够被说服并接受如下一点(事实是到80年代后期为止多数人都被说服了),即美国的利益受到了一个极权主义大国的威胁,这个邪恶大国的目标是统治全世界时,他们就准备付出足够的代价以支持美国的国际性“事业”。然而,冷战的终结搅乱了所有的国际游戏规则,也在这一过程中改变了美国人看世界的方式。冷战已随风飘逝,“邪恶大国”苏联已不复存在,现在该是美国打扫自己屋子的时候了。美国人心态的这一变化,使得以美国的公众舆论为一方,以外交政策制定者为另一方的关系发生了深刻的变化。在过去,外交政策制定者常常像捏泥团一般地利用和操纵苏联的形象,从而把公众舆论引到他们所希望的方向上去。随着美国的最大敌人苏联的消失,情况发生了重大的变化。由于政策制定者已没有外部的东西可以操纵,他们发现,自己现在不得不顺着舆论,而不是操纵舆论了。

这一变化首要的和最明显的结果,是政策制定者变得越来越不愿意进行与公众舆论相违的活动。而在美国公众似乎对在海外采取行动不感兴趣的情况下,美国行政当局在行动时不得不小心翼翼。这样,政策在更大的程度上就不得不跟着舆论走,政策的内在一致性发生

󰀁冷战结束后,在影响公众舆论方面起主导了松弛,对外政策眼光的战略性也就打了折扣。

作用的美国大众传媒,在外交政策方面的影响力显著增大。

3.国内经济和社会问题。

由于来自国外威胁的下降,对国内经济的关注必然相应增大。在这方面,1992年乔治・布什竞选总统失败是一个极为重要的标志。在美国,无论怎么说,布什都是一位受人尊敬的政治家,在他任总统期间,美国最终取得了冷战的“胜利”,也是在他的领导下,美国取得了海湾战争的胜利。然而,“成为萧何,败也萧何”。布什竞选失败又恰恰是因为他被认为是一个“外交政策”总统,而美国现在需要的是一个善于解决国内问题的总统。在拒绝给布什第二个总统任期的同时,美国选民决定给没有受过多少考验和历炼的民主党候选人比尔・克林顿一个机会。美国选民作出这一选择,绝不是因为克林顿有处理国际事务的丰富经验(可以说他几乎没有),而是相反,在美国选民看来,好像他比布什更懂得如何解决美国国内的紧迫问题。因此,布什的竞选失败,并不只是在选举本身方面有意思。在更为深刻的意义上,它反映了美国民众对冷战终结后美国内外政策先后次序问题上的看法发生了重要转变。这其中,振兴美国国内经济又是位居首位的选择。正如美国总统国家安全事务顾问后来所宣称的,当此之时,美国受到了“经济增长缓慢”的威胁,这是半个世纪来最低的经济增长,“它损害了我们人民的安全,也损害了国外盟国的安全”。(莱克语,1993年9月21日)除了经济问题外,还存在着对美国利益的“内部威胁”(internalthreats),如犯罪、教育水准下降、失业、社会福利不足、医疗保健制度的弊端等等。许多美国人问,每年花费50亿美元去推动中东和平进程有多大的重要意义?为什么不把这些钱更好地用于重建美国的公立学校?为什么不能忘记海地而把精力放在解决洛杉矶的失业问题上?对于所有美国人来说,教育、就业培训、犯罪、吸毒、福利、医疗保健——每个问题都比美国在海外承担的大多数责任重要。根据芝加哥对外关系委员会对全国各地2000人(包括400名工商、劳工、学术界和政府领导人在内)进行的

󰀁MichaelCox,USForeignPolicyAftertheColdWar,London:RoyallnstituteoflnternationalAf-fairs,1995.pp.12-13.

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四年一度的抽样调查,美国公众最关心的首先是制止毒品非法走私进入美国,其次是保护美国的就业机会。主张保护盟国抵御他国入侵、促进人权或帮助穷国发展经济的人数比过去的

󰀁这就是说,较之过去,美国公众更为内向了。调查结果大大减少。

克林顿和克林顿政府是冷战终结后产生的第一位美国总统和第一届美国政府,时值世纪之末。在21世纪的门槛前,克林顿政府的外交战略具有跨越世纪的内涵。世纪之交美国的战略思想,包括有前述四种大战略选择中后三种的不同成分。其中第四种战略选择是其主体,同时又包含有第三种和第二种选择的某些成分。克林顿政府的外交战略,基本上是一种通过有重点、有选择地介入国际事务力图保持美国首要地位的战略。它采取了一种以广泛的国家利益概念为基础的、对立于孤立主义的全球主义姿态,因此,新孤立主义明确地遭到拒绝。稍稍展开来说,美国的战略是:

——保持美国作为世界上唯一超级大国的地位,确保美国在世界事务中的“领导地位”。为此,美国必须致力于振兴国内经济。

——扩展民主,即扩展世界上以民主和市场经济国家为成员的共同体。

——对于同美国国家安全关系日益密切的全球性问题,如武器扩散、环境破坏、恐怖主义、贩毒、难民等,予以极大的重视,并较之过去更为强调国际合作和合作性的多边机制。

——继续保持美国在军事上的领先地位。1.美国的领导地位与经济振兴。

在克林顿政府关于美国世界地位的战略思想中,其中心是这样一个观念,即在一个地缘经济的时代,内政与外交是无法区分的。“美国在国内和国外的经济力量,是互相连结的和互相加强的。如果美国的国内经济不强,它在国外也注定强不了”。在克林顿看来,一个“停滞”的国家,将丧失供应军事开支、开展积极活跃的外交和通过竖立榜样激励盟友的能力。因此,美国首要的对外政策任务,不是在国外,而是在国内,即振兴美国经济。强大的国内经济,不仅是外交战略的目标,也是外交战略的手段。于是,经济或“经济安全”被提到了前所未有的重要地位。这是冷战后美国最重要而又是前所未见的外交政策转变。为此,克林顿政府作出了一系列决定,建立了与国家安全委员会相平行的国家经济委员会,提升商务部和贸易代表办公室的地位,极力强调贸易在美国对外关系(如美日关系)中的重要性。1993年9月,克林顿总统宣布了国家出口战略,提出了多达65项的一系列措施,包括减少非国家安全所必须的出口控制,采取为出口提供信贷的新办法,在全国建立“出口中心”……等等。每一项措施的目标都是旨在促进美国的出口,创造更多的就业机会。克林顿政府还确定了扩大美国出口的十个重点对象国,称为“十大新兴市场”,即中国(包括香港和台湾)、印度、印度尼西亚、韩国、墨西哥、巴西、阿根廷、波兰、土耳其和南非。为此,美国政府还建立了一个中心来协调有关部门的工作,如商务部、国务院、能源部、进出口银行及海外私人投资公司等,直接协助美国公司从这些新兴市场获得基础设施建设方面的大宗合同。用一位美国官员的话来说,这些手段代表了有别于前几届政府的“巨大的概念变化”,即“现在认识到,促进私人在海外的

󰀁所有这些,都标志着冷战后美国外交政策方向的一投资和贸易是我们首要的政策兴趣。”

个重要转变,振兴国内经济被放到了对外战略的首要地位。

󰀁

󰀁

美国《时代》周刊,1995年4月17日。

负责经济事务的副国务卿琼・斯佩罗语,《纽约时报》,1995年2月19日。

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2.扩展民主。

1993年9月23日,克林顿的国家安全事务顾问安东尼・莱克在约翰斯・霍普金斯大学高级国际研究学院发表演讲,发出了扩展战略的先声。莱克在演讲中声称,在整个冷战时期,美国和西方世界遏制了市场民主国家所面临的全球威胁,现在,美国应该谋求采取一项扩展战略来扩展民主制度。“在实行了遏制主义之后必须采取一项扩展战略——扩大这个世界由市场民主制国家组成的大家庭。”“民主和市场经济越是在其他国家起作用,我们自己的国家就越安全、繁荣和有影响,而更广泛的世界则将越有人情味与和平。”在国外扩大以市场为基础的经济将有助于扩大出口,给美国创造就业机会,同时它还改善生活条件,促进国外政治自由化的要求。增加新的民主制国家使得美国更加安全,因为民主国家往往不会彼此开战或支持恐怖主义。它们在外交上更值得信赖,而且在尊重它们人民的人权方面干得更出色。莱克认为,这种扩展战略有四个部分:(1)加强由主要市场民主国家组成的大家庭。(2)在可能的地方帮助促进和巩固新的民主制和市场经济。(3)必须抵御敌视民主和市场经济的国家的侵略。(4)不仅以提供援助的方式,而且以帮助民主和市场经济在存在严重人道主义问题的地区生存和发展的方式,来实现美国的人道主义议程。

苏联帝国的瓦解和冷战的终结为美国向全世界推展美国式的民主制度和自由市场经济提供了前所未有的机遇。所谓扩展战略就是向全世界扩展“民主和市场经济”的战略。

在莱克演讲之后,克林顿于1993年9月27日在联合国大会上发表讲话,阐述了他的外交政策议程,也提出了“民主扩展”(democraticenlargement)论。“在冷战期间我们试图遏制对自由制度生存的威胁。现在我们试图扩展生活在自由制度下的国家的圈子。”1994年7月,克林顿政府进一步把“扩展民主”的思想写进其国家安全战略报告《交往和扩展之国家安全战略》。报告称,美国的国家安全战略是建立在扩大民主国家大家庭并阻止和遏制对美国、美国的盟国和美国利益的一系列威胁之基础上的。这种民主以及政治和经济自由化在世界上、特别在对美国具有地理战略意义的国家越牢固扎下根,美国就可能越安全,美国人民就可能越富裕。扩大民主社会和自由市场国家的阵营有利于美国所有的战略利益,从在国内促进繁荣到在国外遏制全球威胁,防止它们危及美国本土。因此,同新兴民主国家合作,帮助它们发展自由市场和尊重人权的民主制度,是美国安全战略的一个关键部分。

把民主和自由市场经济奉为圭臬,在美国久已如此,在美国历届政府中也并非始于克林顿。例如在布什政府后期的1992年,国务卿贝克就曾说“真正的民主国家不会相互之间求助于战争”,布什总统则断言“克里姆林宫的民主派是比核武器更有力的安全保障”。推展民主从来就是美国外交政策中的重要成分之一。但是,把“扩展民主”上升为美国外交的一种大战略,则是20世纪末的克林顿政府有异于以往历届政府的突出一点。

3.突出重视功能性问题。

冷战后美国外交战略第三个显著的变化是强调防止大规模毁灭性武器扩散,防止环境破坏,对付恐怖主义及贩毒、难民等问题。这些是传统国家安全观念中不太受重视的问题。相对于地缘性的问题而言,这些问题被称为“功能性问题”。功能性问题在冷战后美国外交战略中所占的地位呈现出越来越突出的趋势,并渗透进地区和国别政策之中,使地区和国别政策着力于功能性问题的解决。这其中,又以武器扩散问题最为突出。

冷战后美国在武器扩散方面的基本认识是:“大规模毁灭性武器——核武器、生物武器和化学武器——以及用来发射这种武器的导弹,对我们、我们的盟国以及其他友好国家的安

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全构成了重大威胁。因此,我们战略的一个关键部分是设法防止这种武器的扩散,并且培养

󰀁1993年12月,为了加强反扩散政策的力度,美国国一种可有效地对付这些威胁的能力。

防部宣布了一个反扩散倡议,并制定了针对已达到部署状态的大规模毁灭性武器的对应措施。这些措施中包括防御、侦察以及打击敌方大规模毁灭性武器能力的反击系统。在外交领域,美国得到了白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰销毁其核武器的承诺。美国通过谈判与朝鲜民主主义人民共和国达成了框架协议,承诺提供重油和成立朝鲜半岛能源开发组织(KEDO)帮助朝鲜建造用于和平目的的轻水反应堆,以换取后者最终放弃其核武器计划。

克林顿政府限制大规模毁灭性武器扩散,减少甚至消除现存的大规模毁灭性武库战略的一个重要组成部分是军备控制谈判和协议。出于此,美国赞成执行限制战略武器条约,无限制扩大核不扩散条约,进行全面禁止核试验谈判,批准化学武器公约,扩展导弹技术控制制度,加强生物武器公约,改进美国单边以及多边的出口控制体系。美国将保持对那些有可能考虑使用大规模毁灭性武器的国家进行报复的能力。然而,“为了最大限度地减少我们在

国外的部队遭受大规模毁灭性武器攻击的可能性,我们高度重视加强搜寻、鉴别和摧毁大规

󰀁模毁灭性武器库、这种武器的生产和储存设施及其发射装置的能力”。

在武器扩散、恐怖主义、难民、贩毒等功能性问题上,美国较之过去更为强调国际性合作和多边机制,以及与其他大国的交往与合作。美国认为,未来的军备控制努力可能会变得更带地区性和多边性。地区安排可以增强安全关系的可预见性和公开性,提出新的国际规则,促进参与者之间的合作。由于无论是地区性的还是全球性的军备控制都越来越多边化,这一战略呼吁强化联合国和其他国际组织的机能,使其在各个冲突地点发挥作用。

但是,多边主义也面临一些难题,例如美国的盟友和各个多边参与者常常行动缓慢,或者有不同的利益,联合国及其他国际机构存在机制性缺陷,把美军交给联合国指挥官指挥遭到国内反对等等。有鉴于此,美国从原先的立场上后退并随之形成了一个新的共识,即当多边主义是适宜的和必要的,当多边机构具有体制基础能够成功地完成任务,并且是对美国政策的一种补充时,美国将利用多边主义,正如布什时期美国在海湾危机和海湾战争中所做的那样。但是,为多边而多边,成为对美国采取行动能力的一种自我限制,或者当多边机制缺乏

󰀁成功地完成使命的能力时,那么多边主义将毫无意义。

4.继续保持美国在军事上的领先地位。

冷战终结后,美国能够感到,在过去半个世纪中它在军事上从来没有像现在这样安全过。大多数美国人也显然希望削减军事预算以减少赤字。然而,由于一些强有力的因素,包括国内因素和国际因素的存在,使军事力量问题仍高居美国的政治日程之上,“美国的军事力量对我们的战略取得成功至关重要。我们既愿意又能够在维护我们的共同利益方面发挥领导作用,这也有助于保证美国在国际事务中——政治、军事和经济方面——仍是一个说话

󰀁美国驻联合国大使则称:“有影响的国家……。”……历史告诉我们,总是存在着言辞不起󰀁见《交往和扩展之国家安全战略》报告(TheWhiteHouse,ANationalSecurityStrategyofEn-gagementandEnlargement,Washington,D.C.:U.S.GovernmentPrintingOffice,July1994)。

󰀁Ibid.

󰀁HowardJ.Wiarda,ed,U.S.ForeignandStrategicPolicyinthePost-ColdWarEra,Westport,ConnecticutandLondon:GreenwoodPress,1996.pp.9-10.

󰀁《交往和扩展之国家安全战略》报告。

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作用、制裁不足以发挥威力、外交解决不了问题的时候。……要使每一个人都不至怀疑总统将在必要时单方面地使用军事力量。我们支持在符合我们的利益时在多边基础上使用武

󰀁这就是说,在克林顿政府看来,在当前的国际体系中,正如同在过去一样,使用武力保力。”

卫美国的利益是必要和重要的,因而,美国必须保持一支足够的军事力量。

事实证明,在军事问题上克林顿政府是毫不含糊的。克林顿政府在这一领域的政策同其共和党前任的政策并无多大的不同。真正的问题或许不在于是否应该削减防务预算,而在于美国在财力上是否能够维持同时进行并赢得两场地区性战争所需要的军事力量。与此同时,与过去不同的一点是,美国在使用军事力量时将变得更为谨慎。冷战后美国十分明确的一项政策,是只有当值得冒军事卷入的风险和付出代价的生死攸关之时,美国才会使用其军事力量来保卫或推进美国的各种利益。美国将把有关的利益同所要求的军事承诺、成功的可能性以及借助武力的代价进行权衡,保卫“至关重要的利益或生存利益”将要求“决定性地,如有必要,单方面地使用武力”。在其他情况下,美国军事力量将“有选择地指向那些最能影响我们国家利益的领域——例如,我们具有重大经济利害关系或对盟国作出承诺的领域,以及那

󰀁些有引发大量难民流入我国或盟国的潜在可能的领域。”

其他一些考虑也将影响美国军事卷入的可能性和性质。军事力量需要“仔细地与美国的政治目标相配合”。使命必须是明确的、可以实现的。应有公众和国会支持军事行动的“合理保证”。美军的使用必须是“坚定的”。在作出任何军事干预之前都必须制定“一个现实的退出战略”。美国应尽可能地获得“其盟友或有关多边机构的帮助”以便“分担干预的负担和风险”。正如克里斯托弗所说:“我们无法对每一个警报都作出反应。我希望向美国人民保证,我们不会把他们的鲜血和财富存入活期账户供其他国家使用。我们不能让每一场危机都成为在不采取行动或美国干预之间的一种选择。本届政府的政策将是鼓励其他国家和集体安

󰀁全机构,特别是联合国,做更多关乎整个世界的工作以震慑侵略,减轻苦难,维持和平”。

美国的这种战略取向,集中地反映在克林顿政府的《交往和扩展之国家安全战略》报告中。报告于1994年7月21日首次发表,它是冷战后美国全球战略最完整的陈述。

报告的特点之一,是再三强调美国的领导地位,“领导地位”仅在第二页就出现了四次之多。很显然,美国意欲保持它的全球首要地位或曰优势地位,就如同它强调美国的单边军事优势地位一样。同时,它承认了“美国卷入世界的有限性——这种有限性是通过仔细估价我们的根本利益和坦率评估所可能采取行动的成本和收益后得出的”,提出“我们不能卷入每一个问题”。从跨越国界的威胁到冷战后世界面临的挑战,“需要合作性的、多边的解决办法”。但是美国的力量结构必须能够使美国不仅多边地而且单边地对付威胁。“我们的领导地位必须强调预防外交,……以便有助于解决问题,减少紧张状态和化解冲突,防止使其变成危机”,然而“我们的介入必须是有选择的,集中于与对我们的利益最重要的挑战方面,把我们的资源集中于最能见效的地方”。

这正是冷战后美国外交战略的一个突出特点,即有选择性。美国是冷战后世界上唯一的超级大国,其政治、经济、军事、文化等方面相结合的综合国力举世无匹。然而,美国自我掂量

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美国驻联合国大使奥尔布赖特1993年9月23日在国家军事学院的讲话。《交往和扩展之国家安全战略》报告。1993年1月13日在参议院的证词。

—29—太平洋学报　1999年第3期

之后,仍感到这一力量是有限的。20世纪末的美国已不是第二次世界大战结束后那个登峰造极的美国,在很多方面已心有余而力不足。一方面,美国做不了世界的警察,或欲做而不做。另一方面,美国又不能对世界视而不见或置身事外,于是,就必须在这两个极端之间找到一条道路。这条路子意味着一种在世界上有选择地介入(selectiveinvolvement)的战略和政策。《交往和扩展之国家安全战略》报告中有一段话完整地表述了这一思想:“我们的参与必须是有选择的,集中于我们本身的利益关系最大的挑战,将我们的力量集中于我们能产生最大影响的领域。我们还必须采用合适的手段——当我们直接的国家利益面临最大危险时,愿意采取单方面行动;当我们的利益与别人共有时,建立联盟和伙伴关系;当我们的利益更加普遍、问题得到国际社会最大的关注时,采取多边行动。在所有情况下,我们作出什么性质的反应必须取决于什么最能符合我们自己长期的国家利益。说到底,这些国家利益是由我们的安全需要决定的,这些需要首先是我们对人身的保护和经济繁荣,它们还包括环境安全以及通过扩大民主国家群体而取得的价值观的安全。”

这就是说,美国推行其战略所需的资源是有限的,必须有效地加以利用,使其发挥最大的效用。易言之,就是把它们用在刀口上。是否介入,在多大程度上介入,是否使用军事力量……等等,等等,一切以美国的利益为依归。在处理国际危机方面,对危机加以区分,进行分级,根据美国的利益排出轻重缓急和先后次序,对所运用的手段也同样如此。对联合国,美国要求加强它的机能和作用,要求美国准备好参与广泛的多边和平行动,但这是受一系列条件限制的,这些条件确保了美国很少实际介入这些行动。经济多边主义也得到了突出,但同时强调要“提高美国的竞争力”。民主必须得到推进,但要有重点,世界上的某些地区和某些国家,尤其是前苏联国家和中东欧国家,比其他地方更重要。对于民族、种族冲突及其他的国家内部冲突,只有当有路可退时美国才会干预。人道主义干预只有在“某些条件”之下才进行。更一般地来说,决定是否、何时及如何使用军事力量将服从于严格的指导方针,确保它将被有选择地来运用。

这仿佛是70年代初尼克松主义的回声。尼克松主义是在美国实力地位下降的背景下不得不收缩战线的政策,由盟国分担防务负担,美国则不再全面出击。但是,尼克松主义又是虽收缩而不收缩过度的政策。收缩是为了更好地确保美国的地位。所不同的是,在世纪之末,由于没有了苏联这样一个强大的对手,美国似乎有了更强的自信,时不时有一种“领导世界”的冲动,有“舍我其谁”之慨。然而,随着世界多极化的发展,美国尽管在世界上仍有着强大的影响力,但却越来越不能随心所欲,“我行我素”,“单极倾向”和单边行动的企图所受到的制约越来越多。围绕“达马托法”和伊拉克武器核查危机的种种,可为一例。

冷战后美国对关键地区和国别的政策,体现了美国的上述总体外交战略。

(作者单位:复旦大学国际政治系)

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