新《档案法》视角下的档案管理责任监督问题探究

来源：华佗健康网

学术园地栏目主持：陈思佳周欣然AcademicField2020.7档案与建设新《档案法》视角下的

档案管理责任监督问题探究

王俞菲曹玉

（天津师范大学管理学院，天津，300387）

查的依据；细化了监督检查范围；规督检查”这一章节。文章基于法律所规定的行政监督精神与档案管理主体监督机制认范了法条表述，如将“档案人员”改知现状进行调研，分析得出：档案管理责任监督能有效规范档案管理主体行为，并确定为“档案工作人员”，“所属机构”改了外部监督、内部监督、用户监督、监督、同行监督为档案管理责任监督的五种主

为“所属单位”等（具体修改内容分

要方式；同时，明确了档案管理责任监督的实现需建立在构建责任监督机制、明晰责任

析见表1）。

监督主体的权责关系、增强档案管理主体意识等策略基础上。

除第六章外，新《档案法》在其关键词：《档案法》；监督检查；责任监督

他条款中也对档案监督的相关内容分类号：G271

做出表述，如第明确了档案主ExplorationonIssuesofResponsibilitySupervisionArchives

管部门对全国档案工作、县级以上ManagementinPerspectiveoftheNewArchivesLaw

档案主管部门及乡镇对同WangYufei,CaoYu

（SchoolofManagementofTianjinNormalUniversity,Tianjin,300387）级有关单位档案工作的监督指导权

Abstract：ThenewArchivesLawhasbeenpublishedinJune2020,attractinghighlyattentionin利；第9条明确了机关、团体、企事archivalfield.AndthenewLawaddsachapterthatconcernsonsupervisionandinspectionissues.

业单位和其他组织对本单位档案工

Responsibilitysupervisionofarchivesmanagementcouldvalidlynormativearchivists’behavior

作的监督指导权利；第24条明确了basedonthespiritofadministrativesupervisionregulatedbylawandthearchivist’scognitivestatus

有关单位在进行档案整理、寄存、开onsupervisionmechanismbyinvestigation.Thefivemainlywaysofsupervisionareexternal

supervision,internalsupervision,usersupervision,publicopinionsupervisionandpeersupervision.发利用和数字化等服务过程中，对Tocompleteresponsibilitysupervisionarchivistsneedtobuildresponsibilitysupervisionmechanism,受托方进行监督的权利。tocleartherelationshipbetweenrightsandaccountabilityofsupervisionsubjectsandtoenhance

自1987年《档案法》颁布以来，

archivists`accountabilityawareness.

关于档案监督问题的探讨便随着Keywords：ArchivesLaw;SupervisionandInspection;ResponsibilitySupervision

《档案法》的实施而备受关注。学者们分别从档案监督的宏观与微观两19年，党在十九届四中全会以公布。

个层面进行研究。宏观层面注重研上，着重研究了《关《档案法》（修订草案）增设“监

究档案管理监督机制，指出档案监于坚持和完善中国特色社会主义督检查”，从法律层面强调了监督

督中存在的问题。微观层面则主要制度、推进国家治理体系和治理能对于档案管理的重要价值，肯定了

从行政管理、业务活动、执法检查、力现代化若干重大问题的决定》，监督检查在档案管理以及档案治

热点、法条完善等角度切入，探强调坚持和完善党和国家监督体理过程中的重要地位。新《档案

讨特定监督方式存在的问题与具体系。同年，《中华人民共和国档案法》则更为规范且严谨地明晰了监

档案监督的法》（以下简称《档案法》）（修订草督主体范围、依据、内容、权责等。实施策略。近五年来，

话题主要集中在对企业档案、科技案）首次提请审议，新增“监督检相比《档案法》（修订草案），新《档

档案、人事档案等专门档案的探讨，查”章节。2020年6月20日，习近案法》第六章“监督检查”部分的主

而对于国家综合档案馆的管理监督平签署了第四十七号令，要变化是将档案监督检查主体由

研究较少。无论何种监督方式，从修订通过了《中华人民共和国档案档案行政管理部门改为档案主管

其监督范围上看，均是对主体行为法》（以下简称新《档案法》），并予部门；明确了档案主管部门监督检

摘要：2020年6月，新《档案法》的通过引起了档案界的高度关注，新法增加“监

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行与遵守，是对个体或群体道德责

《档案法》

新《档案法》修改分析任履行情况的判断。（修订草案）①清晰界定档案主管部门职责，规定其监督检查应依据有关档案管理的规定；

②监督检查客体增加档案馆；

③监督检查内容细化档案工作责任制和管理制度、库房、档案管理收集、整理、保管、提供利用等具体环节；

④增加对档案信息化建设和信息安全保障情况的监督检查；①明确监督检查的前提，即根据违法线索检查时；②细化可查阅有关材料范围，如库房、设施、设备等材料。新增条款。

要求档案馆和机关、团体、企事业单位以及其他组织对本单位档案安全隐患进行自我监督检查，发现问题及时补救或向档案主管部门报告。

第3

2档案管理责任监督的必要性首先是对于档案事业发展的推动作用。“若问建档事，监督不可

［2］

缺”。近年来，档案事业的发展从存史、资政走向服务、育人。在这一转型过程中，档案事业面临着从满足少数人需要到满足多数人需要的挑战，同时由于档案利用主体多元化、利用形式多样化、利用内容多面化等原因，档案事业发展态势由以内部为主转向内外兼顾，这意味着他们将肩负着更多来自社会层面的外部责任，自然对其内部责任的落实也提出了新要求。《档案法》作为档案事业发展的行业基本法，映射出档案事业发展的原则与方向，将档案管理责任监督纳入新《档案法》中，体现了责任监督对于档案事业法治化建设的重要价值，责任监督的前瞻性对于推动档案事业发展具有积极向上的意义。

其次是对于档案工作发展的促进作用。新《档案法》第12条强调，应按照国家规定形成档案的机关、团体、企业、事业单位和其他组织，应建立档案工作责任制，健全档案管理制度，并在“档案的管理”章节中对档案移交、收集、归档、保管、鉴定、销毁等工作环节的责任落实给予明确界定。“当前档案监督指导问题指导方法落后，出现‘业务指导力量不足、管理混乱’等

［3］

问题。”如“收集过程中由于监督指导不到位，导致档案收集范围不明确、收集内容不完整等一系列问

［4］

题屡见不鲜”；鉴定工作环节中“具体鉴定工作的执行者缺失对档案鉴定的思考和创新能力……大多数的档案馆对馆藏档案的鉴定……多半是缓期执行或根本不执

第42条第35条

第43条第36条

第44条

第45条

①删除了关于档案违法行为的有关表述；②突出强调外部监督，即档案主管部门发现上述44条自我监督主体存在档案安全隐患的情况，应责令限期整改。①精简表述、突出重点；②删减了档案违法行为的自我监督检查，将监督主体权限交给任何单位和个人，显然也包括自我监督主体。在原内容基础上，补充档案监督主体责任，即不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。

第46条第37条

第47条第39条

及其行为结果的规范与督查，从这

层意义上讲，对主体责任的监督尤为重要。此外，关于责任问题，相比《档案法》（修订案）较为粗线条的表述方式，新《档案法》明确并细化了档案整理、保管、开放、鉴定、信息化建设等各环节具体责任，将责任问题纳入到了法律规定中，对责任的落实与履行进行了全方位的监督。

1档案管理责任监督

《中华人民共和国监察法》第5条、第6条指出：监察在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力。“监督作为社会分工与共同劳动的产物，其形态可划分为横向分权制衡型与纵向分权制衡型，监督

［1］

的实质表现为对权力的制衡”。可见，现代意义上的监督，其核心作用是对权责的规范，是强化法治建设的保障，也是国家治理的长效机

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制，可以说，监督与权责相伴相生。

**总在党和国家重要会议讲话中，多次提到权利与责任的关系，责任既有来自法律规范层面的法律责任，也有出于主体内在准则层面的道德责任，因此，责任监督是监督主体依据相关标准，通过一定的方式对行为主体是否履行所肩负责任的监察与督促，其目的是为实现职、权、责、利之间的平衡，在一定程度上体现为自觉性，是对人性中“善”的遵守与弘扬。

档案管理责任监督，即监督主体通过一定的监督方式对档案管理主体在档案管理各项活动中所承担责任的履行情况进行监察和督促的过程。档案管理责任监督具有“合法”与“合理”两个维度。“合法”是在国家法律体系中的合规，从法律层面考察、规定责任的落实情况，如新《档案法》第42条规定：档案主管部门对档案工作责任制和管理制度落实情况的监督检查；“合理”即儒家思想中的合乎情

［5］

行”。由于监督力度不足，在具体档案工作环节中出现了不同层面的问题，影响了档案工作质量的优劣，因而加强对各工作环节的监督，优化微观层面的档案实践，可提高档案工作质量。

最后是对于档案人员发展的提升作用。随着2018年“局馆合一”改革的进行，档案管理部门“获得回归社会服务者角色的最佳契

［6］

机”。从“管理者”到“服务者”角色转变的实现需要较强的“自律性”，这可使档案馆管理主体实现自我责任的清晰定位与自我监督的明确导向。笔者于2019年7月面向社会公众进行了主题为档案管理责任认知等问题的开放式问卷调查，共回收70份有效问卷；并于2019年10月，根据开放式问卷调查结果设计相关问题，面向国家综合档案馆管理主体开展二次调研，共回收252份问卷，有关档案管理主体对责任监督重要性认可度的结果如图1所示。新《档案法》强调，监督“档案工作责任主体及档案人员履职情况”，对违反法律规定的行为予以惩戒，虽然法律责任可通过法律规范加以监督和约束，然而道德责任却需要主体以其内在的道德准则进行自我监督。因此，档案管理的责任监督能够实现主体

图2档案管理主体对不同监督方式认可度

在道德责任范围内的自由，赋予主体适当的职责履行权限，以此促进档案管理主体社会价值的提升。

3责任监督主体及其监督方式根据开放式问卷调研结果，笔者将档案管理责任监督方式归纳为内部监督与外部监督。内部监督，即国家综合档案馆实行责任制，设立责任考核周期与考核标准，对馆内人员的各项工作责任履行进行综合评判。外部监督，即档案行政监督。从广义上讲，档案行政监督不仅包括来自档案行政管理部门与立法执法、监察审计等部门的监督，也包括来自其他社会力量的监督。为突出社会分工与时代发展要素，本文所称的行政监督是指前者，即相关行政部门的监督，将社会力量监督细分为用户监督、监督与同行监督三种方式。继而笔者面向国家综合档案馆管理主体，进行了对上述五种监督类型认可度的二次问卷。调查结果显示：档案管理主体普遍认为，五种监督方式对于档案管理责任的履行均能起到较好的效用，其中行政监督效果>内部监督效果>用户监督效果>监督效果>同行监督效果（详见图2，满分5分）。

3.1行政监督新《档案法》关于行政监督的内容与《档案执法监督检查工作暂行规定》（以下简称《规定》）有一定的异同。就继承性而言，新《档案法》继承了《规定》关于国家档案主管部门对档案事业享有监督与处理相应档案违法行为的权利；就创新性而言，新《档案法》明确了监督检查权限、规章制度、工作环节、保管设施和管理条件、责任主体及其履职情况，细化了监督检查权利，如查询、询问、记录等，这在一定程度上，增强了档案主管部门在监督执法实践中的可操作性。通过《档案法》的强制性与权威性，依法进行档案行政监督检查，具体流程可参考图3。

此外，档案管理部门还需接受纪检监察等专业监督部门的责任监督，与相关部门商定合理的监督方式及监督检查指标。虽然档案司法监督曾一度处于空置状态［7］，但近年来不少省市的档案行政管理部门与司法部门合作，通过合作监督，取得了较好的责任落实效果，可供参考借鉴。如天津市档案局联合市司法局，邀请多名代表，组成3个联合检查组，开展执法监督检查［8］；西宁市教科文卫委、市司法局、市档案局组成联合检查组，对湟源县档案局、城中区

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［9］

单位开展档案行政执法检查。

3.2内部监督

内部监督主要指档案部门的自我监督，其监督主体可以是馆内职能部门，也可以是档案管理个体。监督方式体现为上级对下级定期监察、同级部门或个体间的相互监督，以及个体的自我监督，有条件的档案馆也可考虑设立专门的监察小组或聘请档案专家参与档案工作责任考核。参照新《档案法》中档案主管部门的监督检查权限范围，档案管理内部监督可根据职能部门进行责任报告书的撰写，落实责任人；参照相关标准，定期检查相关档案管理设备；定期检查档案管理情况，以月份、季度或年度为单位公布检查结果。档案管理内部监督重在对责任指标的确定，责任指标应能全面覆盖档案管理各项环节，同时能考虑到不同地区、不同类型档案管理部门间的差异性。

3.3用户监督

用户监督指档案利用者或潜在利用者对档案管理各项事务的监督。档案用户关注其所获得的服务是否符合预期，是否满足了自身需要，因此能直接或间接反映出档案管理各项责任的落实情况。2016年3月，国家档案局发布《国家档案局关于简化优化档案公共服务流程清明的通知》并强调，“畅通群众投诉举报渠道，完善举报受理、处理和反馈制度，及时解决群众反映的问题。”新《档案法》第46条规定：任何单位和个人都有权向档案主管部门和有关机关举报档案违法行为。法律法规为用户监督搭建了权利保障平台，用户可通过实名或匿名的方式向档案管理部门提出评价反馈，也可设置档案服务回访机制，监督、了

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图3档案管理工作监督检查流程图

图4档案管理监督责任机制

解档案管理存在的问题。通过用

户监督，强化档案管理部门与用户之间的双向沟通机制，有利于档案管理部门在意见反馈中不断改善与提高，实现“他律”到“自律”的良性过渡。

3.4监督

监督是各类主体针对档案管理部门责任的履行状况，尤其是出现责任履行不到位或滥用职权等情况时，既可通过报纸、电视、广播等传统媒体，也可通过网络社交、移动通讯等新兴媒介对档案管理过程中出现的问题进行揭露，以此引起档案管理部门的重视，督促其及时进行整改的行为。尤其是新媒体，以其强大的传播力、广泛的参与度赋予了监督新的价值。在的影射下，各部门注重维护组织在社会公众中的正面形象，注重口碑与品牌效应，敢于接受这种新形式的监督，以提高档案管理部门的社会影响力。

3.5同行监督

同行监督表现为合作单位之间的平等监督，他们往往是相互交流监督经验，以提出可借鉴的指导性建议或是关注双方或多方互联互动的实施与落实情况，以协商发展与进步。新《档案法》第1指出：档案馆与博物馆、图书馆、纪念馆等单位可以在档案利用方面相

互协助。一直以来，不同层级、不同类型的档案管理部门之间以及与其他部门合作紧密，共同开展了档案资源建设、档案文化宣传等工作，在管理上的相互监督可起到共建共赢的作用，同时，来自同行的“柔性监督”由于交流的平等性，不仅可促进档案管理责任监督的执行，而且有利于档案管理部门维系良好的社会公共关系。

4责任监督实现策略

档案管理责任监督的实现复杂且漫长，在此过程中，构建兼顾效率与公平的责任监督机制、明晰责任监督主体权责关系、激发档案管理主体的责任意识为三种行之有效的实现策略。

4.1构建责任监督机制如前文所述，档案管理外部监督主要有行政监督、同行监督、用户监督以及监督，四种不同类型监督方式的主体、作用范围与特征皆有不同，互为补充。外部监督

主体分散且对档案管理的各环节并不熟悉，其监督多为基于法律规范的执行情况以及主体主观判断，这会导致对责任履行判断的过于保守或人格化，因而源于档案管理部门的内部监督可在一定程度上弥补外部监督的不足。因此，可从内部监督角度切入，根据档案管理的业务流程以及各业务部门的职能，设置灵活的责任评价指标与标准化的评价流程，将责任监督贯穿于各环节始末，形成闭环监督，实现外部监督与内部监督相协调的系统化运行。

只有外部监督和内部监督协调一致时，档案管理主体的责任落实才能达到最佳状态，实现档案管理主体自我监督的内化标准（见图4，其中监督方式与职能部门仅各选五个作为示例），从而完成“自我监督”。自我监督受到外界环境的影响，迫切需要内部管理机制的保

障，只有通过内外的平衡，才能创

造出新的自我监督系统，适时做出自我调节、自我修正。“自我监督”是责任监督机制的内在要求，也是监督机制运行的理想目标。档案管理机构应通过个体法律责任与道德责任的双向驱动，提高档案管理主体的责任意识与自我管控意识，自下而上追求档案管理的“善治”状态。

4.2明确责任监督主体的权责关系

档案管理责任监督主体包括档案主管部门、档案利用者、相关合作部门等不同领域的主体。上述主体在对档案管理进行责任监督时侧重点各有不同，监督依据与监督内容也不尽相同，因此，明晰各主体间的监督权责关系及监督机理，才能有效发挥责任监督的效力。图5是笔者以国家综合档案馆责任监督为例，针对责任监督主体对档案管理合作的监督机理的分析结果。

厘清责任监督主体之间的权责关系，将有利于问责制的建立与执行，追寻事件前后的责任归属，避免出现相互扯皮、推脱责任的情况。如图5所示，国家档案局作为全国档案事业的最高行政部门，负责协调全国档案事业，监督指导、统一领导地方档案行政管理部门。各类档案行政管理部门对同级档案馆具有行政监督的权利，其监督职能通常包括对档案管理具体业务、对档案法律法规宣传与执行情况的监督检查。档案管理部门在发挥岗位职能与社会职能的过程中，在为社会各领域、社会公众提供档案服务，以及与相关单位开展资源共建共享合作的同时，须接受同行监督、群众监督与监督，在不同监督方式的约束下，实现监督公平与透明，再作用到档案

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如今，已有档案机构开展了明确主体责任范围的实践，如南宁市档案馆领导层签署《2019年度南宁市国家档案馆党风廉政建设主体责任责任书》，如此明确主体廉政责任范围的做法便可借鉴到档案管理过程的各个环节中，以落实档案管理过程中的相应责任。

4.3增强档案管理主体的责任意识

如前所述，档案管理责任包括法律与道德两个层面，因此个体责任意识的培养应从法律与道德两方面进行。

法律责任意识以尊法敬法为前提，要求档案管理主体能够尊重法理，保持对档案法律法规的敬畏之心，由崇敬法律向信仰法律转变。明代后湖黄册库曾是“法甚详而禁甚密矣”，但后来里长、甲首、老人等人“团局造册”，罔顾法规之事层出不穷。当代档案管理主体应“以史为鉴”，在知法懂法的前提下学会敬法。因对法律权威性的恐惧而遵守法律，只能是不敢违法，这种情况下，法律的威慑力是有限的；而因信仰行业法律法规而尊崇，则可视为不想违法，这在无

形中也扩大了法律规范的作用范

围，提升了灵活度。

道德责任意识强调档案管理主体能清楚地认识到档案管理的社会责任属性。道德责任高于法律责任，是法律责任制定的前提。道德责任意识体现利“他”思维，要求档案管理主体跳出传统意义上的档案管理枷锁，用发展的、长远的眼光审视所从事的档案职业、所肩负的事业使命，改变偏安一隅的职业心态，转而站在档案利用者、社会公众需求的角度定位岗位职责。在监督立法困难重重的时刻，由外至内的监督说到底仍是一种

制约，而由内而外的自我监督道德责任意识培养才是实现责任监督的最佳方式。

5结语

新《档案法》增加“监督检查”章节，说明了档案管理监督已经上升到法律层面，监督立法已是有迹可循。然而责任问题虽已得到党和国家高度重视，但责任履行与自觉担当并非一蹴而就，在具体执行中，档案管理责任监督还需考虑档案管理责任评价与监督体系的构建等问题，因此对所有档案人来说，责任监督更是一场持久战。

注释与参考文献

［1］毛宏升.当代中国监督学［M］.北京：中国人民大学出版社.2003.

［2］中国档案资讯网.郑树义：三峡移民档案抒怀［EB/OL］［.2020-08-01］.http://www.zgdazxw.com.cn/culture/2019-12/17/content_299535.htm.

［3］金德海,韩仁先,李洁.新时代呼唤档案事业发展观念创新［J］.档案与建设,2018（9）:71-73.

［4］王羽佳.基层单位档案收集精准化管控探析［J］.北京档案,2020（2）:23-25.［5］任汉中.话说档案那些事（六）:看不明白的档案鉴定［J］.档案管理,2019（3）:68+80.［6］周林兴.论档案馆的公共价值及实现策略［J］.档案学研究,2019（5）:38-44.［7］邵荔.对档案行政执法监督的思考［J］.档案管理,2011（2）:28-30.

［8］中国档案资讯网.天津开展联合执法检查推动整改任务落实［.EB/OL］［.2020-01-10］.http://www.zgdazxw.com.cn/news/2020-01/10/content_301049.htm.

［9］国家档案局.西宁对涉改单位开展执法检查.［EB/OL］.［2020-01-10］.http://www.saac.gov.cn/daj/c100278/202001/27d7ec0d4212479db5e030b7a885de08.shtml.

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为留住历史记忆，传承中华文脉，讲好档案故事，凝聚中国力量，本刊自2014年起开设地方档案文化专栏，产生了积极影响。2019年为推进大运河文化的传承、保护与发展，本刊将开设《大运河印记》专栏。

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