农村合作金融论文

中国农业大学现代远程教育

毕业论文（设计）

农村合作金融的研究

学 生 指导教师 专 业 层 次 批 次 学 号 学习中心 工作单位

年 月 日

中国农业大学网络教育学院制

指导教师姓名、职称

摘要

农村信用合作社是目前我国农村金融中一支不可忽视的主力军， 它立足于农村， 服务于农民， 为农村经济的发展作出了重要的贡献。 随着农村市场经济的深层次发展， 传统自给的农业生产已向市场集约型的商品社会化生产转轨， 然而农村信用社现有的 结构、资金营运及经营管理很不适应这种客观形势的发展，因此，农村合作金融 改革势在必行。本文在对农村合作金融产权制度进行一般性考察的基础上，根据实际调查的结果，对我国农村合作金融产权制度的现状和缺陷进行描述和分析，指出合作金融产权制度在我国农村没有得到真正确立，是导致农村信用社现阶段出现各种问题的根源。对产权制度进行彻底改革，是解决农村金融改革的核心内容。在现阶段和今后较长时期内，合作金融是适应我国农村经济发展要求的主要金融形式，因此，确立真正的合作金融产权制度是改革的关键。在主体产权框架之外，其他形式的产权改革尝试也应该允许进行。

【关键词】 合作 农村信用合作 发展研究

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目录

1 前言

1.1 本文研究背景 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1.2 合作金融产权制度的一般考察„„„„„„„„„„„„5 2 农村合作金融的概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 2.1 我国农村合作金融的组织形式„„„„„„„„„„„„5 2.2 我国农村合作金融的管理„„„„„„„„„„„„6 2.3 我国农村合作金融的功能„„„„„„„„„„„„„„6 3我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷„„„„„„„„7 3.1 初始产权框架的确立：主导下的社员非自愿入股„„7 3.2 产权虚置与治理结构的残缺„„„„„„„„„„„„„8 3.3 合作与非合作：企业组织形式的两难选择„„„„„„„9 4 我国农村合作金融存在的问题„„„„„„„„„„„„„„9 4.1 历史债务包袱沉重„„„„„„„„„„„„„„„„„10 4.2 农村信用社产权模糊„„„„„„„„„„„„„„„„10 4.3 缺乏客观可靠的个人信用资料„„„„„„„„„„„„10 4.4 经营亏损严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 4.5 内部人控制严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 5 我国农村合作金融存在的问题的原因„„„„„„„„„„„11 5.1 工业化战略致使农村合作金融原则的背离„„„„„„„11

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5.2 国家定位导致信用社组织原则异化„„„„„„„„11 6我国农村合作金融产权制度改革的方案设计„„„„„„„„12 6.1 改革的前提：必须适应农村经济的特点和实际发展状况„12 6.2农村合作金融产权制度改革方案设计：一个基本框架„„12 6.2.1以合作金融作为农村金融的主要形式„„„„„„„13 6.2.2改革的关键：确立真正的合作全因产权制度„„„„13 6.2.3主体改革框架外的两点说明„„„„„„„„„„„14 后记„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„16 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„17

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1 前言

1.1 本文研究背景

我国是一个农业大国，农业、农村、农民问题是我国现阶段备受关注的问题。农业要发展， 农村要进步，农民要增收，就要发展农村经济。农村经济的发展离不开农村金融的支持，农村金 融的运行效率的高低关系到农户和乡镇企业能否获得所需的信贷资金。在农村金融体系中， 作为正规合作金融机构唯一代表的农村信用合作社，充当着农户和乡镇企业融通资金的金融中 介，它的发展和壮大对农村经济的发展起着重要的支持作用，同事，农村信用社存在着诸多的问 题，这些问题影响着它的发展，使其服务农村经济的职能远未充分发挥，在经营管理方面依然存 在许多问题。

1.2 合作金融产权制度的一般考察

农村合作金融是支持农村和农业发展的融资服务组织，是社会主义新农村积累制度的发展方 向和国家金融体系的重要组成部分。然而，由于现行农村合作金融供给主体规模小功能弱，导致 机构信贷产品单一、贷款利率高等问题，再加上金融支撑服务体系的发展也刚刚起步，仍无法适 应和满足农村经济和农业发展要求。随着改革的深入和农村合作金融产品的不断创新，农村合作 金融组织体系亟需日趋完善。 2 农村合作金融的概述

合作金融是合作经济在金融领域的具体表现形式。它是以金融资产的形式参与合作，并专门

从事规定范围内的金融活动。合作经济自见世纪在欧洲兴起以后，经过100多年的发展，已经形成了国际公认的七条原则。合作金融同样符合七项国际通行原则，即它也遵循自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）等基本原则。正是由于合作金融组织遵循着一般合作经济的原则，所以它与其他金融形式有着不同的产权特征。

需要指出，由于合作金融的出现本意是通过资金的联合使资金实力弱小者之间实现互助，这意味着合作金融组织的社员普遍是经济上的弱小者，他们投入的资金是十分有限的，相应地，合作金融组织的资本规模也比较小；同时，由于合作金融对社员退出没有什么约束，如果社员因为某些原因将股金大量撤走，容易使合作金融的规模进一步被削弱。所以，在实际运作中，人们往往希望在不改变合作金融产权的基本框架基础上，对合作金融进行调整，以增加股金存量，扩大合作金融组织的规模。通行的做法是，建立提取公积金制度，形成不归任何个人所有而归成员集体所有的公积金。从产权角度来看，这种公积金的产权是单一的、明晰的，它为合作金融组织的长期发展提供了一定的物质基础。不过，正是由于上述调整，使最初的合作金融产权结构发生了

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一些变化：在原来某个特定范围内直接联合的个人对某一共同范围内金融资源大致均等的占有的基础上，附加了全体合作金融组织成员对一部分金融资源的集体占有。因此，更准确地说，合作金融组织的产权制度是一种复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结合而成的复合体，在这种产权制度框架下，合作金融形成了其独特的平等合作关系。

2.1 我国农村合作金融的组织形式

我国农村信用合作社是由广大农户社员入股组成的，入股方式采取“一人一票”制原则。经 过多年的增资扩股，股权结构已包括了农户社员股、职工社员股、法人股和乡村集体股。农村信 用社内设“三会” ，即社员代表大会、理事会和监事会。社员代表大会是信用社的权力机构，由 社员代表组成，负责审议和决定信用社的重大事项。理事会是社员大会的执行和监督机构，理事 会设理事长一职。农村信用社具体管理和经营由主任负责，主任对理事会负责。监事会负责农村 信用社经营和管理方面的监督，直接向社员代表大会负责。

2.2 我国农村合作金融的管理

目前正在进行的农村信用社改革中，信用社的管理开始交由省级负责，由省级人民 全面承担对当地信用社的管理和风险处置责任。省级通过授权，由新成立的农村信 用社省级联社承担对辖内的农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。金融监管职能由银监会 及其派出机构负责。我国农村信用合作社具体的管理模式有: 1、农村信用社省联社(省协会)—农村信用社地(市)联社—农村信用社县联社—乡镇信用社 部分地区采取这种模式，这是一种多级法人，由下向上的参股。目前的改革中，地(市)联社 的建立已经停止，不再新设地(市)联社，改由省联社直接管理，这主要是处于减少地方干预 的考虑。 2、农村信用社省联社—农村信用社县联社—乡镇信用社三级法人，各级都是的法 人，由下而上的入股组成。这是目前改革中推行的一种模式。 3、农村信用社省联社—农村信用社县联社统一法人—乡镇信用社在一县一社法人下， 由县联社参股，组成省联社，这是一种二级法人，也是目前改革正在推行的一种模式。

2.3 我国农村合作金融的功能

从上述信用合作社的特殊属性出发，发挥着以下三大功能: 1、信用中介功能，信用合作社作为融通资金的金融机构，典型的、原本意义上的信用合作 社全少具有这一功能，一方面它通过存款业务将分散的资金集中起来，另一方面又通过贷款将动 员的资金提供给借款人去使用，充当着借贷中介人的角色。然而，信用合作社的这一中介功能与 其他金融机构有着不同的中介实质，这种特殊性表现在:a、媒介对象不同。金融机构信用活动媒 介的对象并无不同，都是借贷双方。但是，一般银行是面向社会开展存贷业务，其媒介的对象具 有广泛的社会性，而信用社

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作为群众性的社团组织，它媒介的对象一般仅限于本社社员，因而，与其他金融机构相比，信用合作社的中介对象具有相对封闭性。b、媒介的目的不同。一般银行充当金融中介的直接目的和最终目标是为了追求最大化的利润，而信用合作社充当媒介是为了集中社员零散资金，为有资金需求的社员提供融资服务，解决其生产经营中遇到的资金短缺困难，实现团体成员互助，是以服务团体社员为主要目的的。c、发挥媒介功能的方式不一样。商业银行为追求利润，进行着广泛而激烈的业务竞争，而信用合作社的媒介活动一般不具有竞争性，为了互助目的，社员均有义务将其闲置资金货币收入存入合作社，也都有资格从社里取得贷款。可见，信用合作社的信用中介功能带有鲜明的互助合作性。 2、补充功能，即补充商业性金融体系不足的功能。商业性金融机构产生后，便以其绝对融 资优势在各国金融体系中占据主导地位，对各国经济发展发挥着举足轻重的作用。然而，商业性 金融机构的企业性质决定了它必须以利润最大化为目标，本着安全、流动、盈利的原则开展融资 活动，这就必然促进其进行资金投放领域和贷款对象的严格选择，将资金配置到低风险高收益的 金融或部门，并十分注重借款人的信用能力。显然，商业性金融机构贷款投放的商业标准排除了广大农民获得融资的可能性，因为农业和小工商业领域的投资风险大、资金回报率低;广大农民 与商业性银行之间存在着广泛的信息不对称，商业银行要获取农民的信用信息，将付出大量的时 间和成本，同时这部分贷款的金额有限，受益总量不高，出于资金最大化运用和控制的考虑，商 业性银行一般不愿意在农村地区开展业务，这就不可避免的造成金融业务的空缺，并为民间高利 贷者提供了可乘之机。在这种情况下，由个体农民、小工商业者等联合起来，以资金互助为目的 组成信用合作组织对社员提供资金融通，就填补了商业性金融机构留下的一部分业务空缺，弥补 了商业性金融体系的不足。合作金融对促进农业和小手工业的发展，实现宏观经济的协调发展具 有重要的作用。 3、服务功能，信用合作社是由社员组成的金融组织，因此，它的目的不是获取利润最大化， 而是为了全体组织成员提供其所需要的各种服务。而商业性金融机构虽然也提供广泛而丰富的服 务，但其根本目的是为了赢得竞争，从而实现最大化的商业利润，服务对其而言，只是获取竞争的工具和手段，不是目的，而信用合作社的服务功能却不从属于利润目标，信用合作社是真正为了社员的利益而建立起来的服务性金融社团组织，它根据全体社员的愿望和要求开展业务经营活动，并通过组织的力量使各成员的经济利益不断实现，这是信用合作社服务功能与商业性金融机构服务功能质的区别。

3 我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷

3.1 初始产权框架的确立：主导下的社员非自愿入股

48个样本基层社在成立之初，无一例外都是在当地乡及社队干部的动员下，每户农民认交数额不等的股金（据反映，每户认购股金数量从几元到十几元不等），构成信用合作社最初的资本金（股本金）。由于当时经济水平低下，农民收入极少，因此农村信用合作社最初的资本金数量都比较有限，一般都只有几万元钢水平（即使经过1996年的社员重新登记、入股，信用社的资本金也没有多少增加）。在当时的社会背景下，农民对合作金融知之甚少或者一无所知，他们通常对都有一种发自内心的信任感，因此当工作人员进行入股动员对，绝大多数符合

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入社条件农民都不带任何疑虑地加入了信用合作社。不过，即使已经成为信用合作社的一员，他们对“合作”到底能给自己带来什么益处也仍然是不清楚的，事实上他们也不想知道“合作”的真实含义。在他们看来，要求农民去做的事，肯定对农民有益无害。可见，农民最初的人股，完全是在主导下进行的，而不是农民在自愿基础上的自主选择，或者说，是选择代替了农民的选择，只不过农民在特定环境下毫无保留地认可了选择。因此，在信用合作社的初始产权的确立上，农民社员虽然成为了信用社的“主人”，但他们的入股行为没有自愿的特征，而更多地体现为非自愿的顺从（尽管这种顺从没有明显的强制成分）。在我们的问卷调查中，有67．9％的被调查者认为农村合作金融的“合作”是“有名无实的假合作”，32．1％的被调查者认为“合作”是“社员自愿的”，这表明人们虽然普遍赞同合作的虚假性，但在一定程度上也认可合作带有一些自愿的

3.2 产权虚置与治理结构的残缺

从上面的分析中可以看出，我国农村合作金融组织在初始产权框架的确立上，与真正的合作制存在明显差别。由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村合作金融组织之时正式制度的不配套，使农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，或者说仅仅在形式上得到界定。在一个正常的制度环境中，出资入股的社员毫无疑问是信用合作社的产权所有者，而在我国，虽然信用合作社一成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出由全体社员或经全体社员推选出的社员代表组成的社员（代表）大会是信用社的最高权力机构，并明确要求每个社都必须成立相应的理事会和监事会，但是，在计划时期，由于社会资源的配置都是以为中心进行的，对信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权，因此即使以全体社员为基础确立的“三会”，在实际运作中也不是对社员负责，而是对地方负责，即有关农村信用合作社的一切活动的最高决策权属于。也就是说，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体——这个集体并非全体社员组成的集体，而是～个以地方为主体的比较含混的集体。可见，全体社员作为产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。在我们的调查中，几乎所有被调查都说不清“信用社到底属于谁”，又几乎一致作出一种规范性的判断：应该属于国家（在我们的调查中，为了使被调查者易于理解，我们提问时只使用了所有权的概念，而没有使用产权）。在被调查者看来，如果没有其他的选择，那么把所有权归结到国家是不会错的。这正好映证了前述分析的结果：农村信用社的产权被人为虚置，产权关系是模糊的。

正是因为信用社的“主人”不作主，因此，“三会”只徒有虚名，治理结构残缺不全。在48个基层样本社中，每一个被调查者都认为“三会”制度在他们的信用社只是一纸空文，没有任何实际意义。首先，社员代表大会成立以后，每年虽然召开一次大会，但社员代表普遍没有参加的积极性，相反，信用社往往靠发放一些纪念品和提供免费餐等方式去吸引代表参加会议。即使到会，也极少有代表能够就信用社经营管理中的问题进行有价值的质询和探讨。因此，有相当一部分信用社已经连续几年没有召开过社员代表大会，权力机构成了摆设。在调查中发现，社员代表对信用社经营管理中的情况基本上都不了解惑了解的很少，理事会也从来没有就经营管理过程中

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的重大事项向社员代表大会作适时汇报，使理事会与社员代表大会之间形成严重的信息不对称，这在一定程度上加剧了最高权力机构名不符实的状况。其次，理事会虽然由社员代表大会选举产生，但长期以来地方对候选人的推举是影响选举的最重要因素（在调查中发现近年来地方对选举的干预比以前大大减弱），理事会的理事长人选通常受地方的控制（今年来这种情况也已比较少见），有时候理事会选举就是一种简单的程序，没有任何实质的意义。社员选不出他们满意的理事会，使他们普遍认为所谓民主选举不过是一种空架子，久而久之，社员对民主管理中的程序就失去了兴趣。理事会（通常主要是理事长）则认为社员既无过问信用社的愿望，又没有参与管理的实际能力（社员的素质普遍较低是一种不争的事实），当然没有必要去让他们充当最高决策者的角色。加上在实际运作中，理事长一般都是信用社的主任，由此导致信用社的经营管理层对社员代表大会的不屑一顾。最后，监事会在所有样本社中都显得比社员代表大会和理事会更加无足轻重。

调查统计结果基本上反映了上述情况。在被调查者中，有69．6％的人认为对信用社主要负责人的监督主要应该靠“信用合作社全体职工”，67.9％的人认为主要应该靠“上级联社”，而只有落千２８．6％的人认为主要应该靠“入股的社员”，是所有选项中选择人数最少的；有85.7％的人认为确定农村信用合作社主要负责人中起决定性作用的是“上级信用联社”，而认为主要由“全体入股社员”决定的仅占25％。“三会”名存实亡使农村合作金融组织的治理结构极不完善，呈现出残缺的特征。

当然，出现上述现象还有一个决定性的外部原因：没有从法律上为“三会”作出强制性规定，不按合作制真正意义上的“三会”制度运行，并没有法律上的严格约束，因而也不会受到相应的制裁。

3.3 合作与非合作：企业组织形式的两难选择

产权制度不完善、企业治理结构残缺不全，使农村合作金融的企业组织选择面临一种两难的境地。如果按照标准的合作金融企业组织形式运作，那么，在现有的产权制度下，几乎没有使农民之间实现真正合作的可能性。这是因为，虽然地方现在对农村信用合作社的经营管理等活动已经少有干预，但由于作为信用社产权主体的社员依然没有参与管理的激励，也没有主动要求以法律形式重新界定产权关系，产权不清的状况不能得到改变，造成社员对信用社财产及人事仍然不关心。既然互助的物质基础——社员入股的股本金及其“派生物”不被社员所关心，或者即使有社员想关心，也因为没有相应的制度安排提供支持而不能实现其关心的愿望，那么最终的结果是：经济上实力弱小的农民实现互助合作只停留在愿望的层面上，难以成为现实。挂着合作的招牌却不做合作之事，这无论对合作金融组织还是整个金融业来说，都是不合适的。假如全面放弃合作制而选择其他非合作的金融企业组织形式，则不但与现行制度相背离，而且也脱离中国农村的现实（关于这一点在后面还将详细论及）。

4 我国农村合作金融存在的问题

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4.1 历史债务包袱沉重

农村信用合作社的历史债务包袱本质上是制度原因造成的。 一部分是由于地方行政干预信用社、通过指令性贷款支持乡镇企业等形成的:一部分历史包袱是在改革过程中形成的， 如农行和信用社脱钩时，农行遗留给信用社的呆账;清理合作基金时，随着合作基金会与农村信 用合作社合并，合作基金会的历史债务也转移给农村信用社。1993 年高通货膨胀时，保值储蓄的 补贴也给农村信用社增添了债务。 此外， 还有一部分债务是由于农村信用社自身经营不善造成的。 近年来，农村信用社出现了大的亏损，资不抵债的农村信用社逐年增加。一些农村信用社甚至发 生支付风险，人民银行不得不通过动用存款准备金和发放救助再贷款，化解出现的挤兑风险。

4.2 农村信用社产权模糊

传统经济下，个人信用是以企业信用表征的，而企业信用则是以国家信用为后盾的，国 有银行同国有企业之间债权债务关系又是同一所有者的不同代理人之间的经济关系，由此导致的 卞体产权不明使得的信用个体身份难以平等，进而导致个人信用观念淡薄。加之社会上一些 不法分了的非法信用活动，严重阻碍了人们信用观念的建立。

4.3 缺乏客观可靠的个人信用资料

农村信用社产权不清，既不是合作制，也不是股份制，内部人控制严重。从合作制的性质 来看，其体现的应该是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性。但我国的农村信用社从产生时就 是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿性的原则。由于缺乏这一基本的首要的特性，其它特 性也就很难体现。名义上信用社为入股社员所有，由于社员股金数额很小，占资产总额的比重很 低，而且分散在几百个、几千个农户中，难以体现社员对信用社的所有权。根据调查，许多信用 社的内部职工入股标准为五千元至一万元，一般付一年期定期利息。相比较而言，农村信用合作社内部职工要比一般社员更关心信用社的经营状况，但他们又不承担信用社的经营风险。农村信 用合作社的主任由联社主任任命， 联社主任由人行或农经改办等任命的， 与社员关系不大。 因此，农村信用社从产权到管理，实际上掌握在农村信用合作联社主任手里，这违背了合作社成立的初 掣。 从农村信用社资产负债中所有者权益看， 由于农村信用社很少分红， 股东的权益得不到保证。 加之地方又干预农村信用社，信用社的董事会、监事会和社员大会流于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，信用社的内部人控制现象严重。社员、职工、信用社主任和联社主任均不是信用社真正的股东，农村信用合作社“官办”和色彩浓厚。

4.4 经营亏损严重

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虽然目前我国农村合作金融从总体上看有较大的发展，但发展却很不平衡，存在明显的两 级分化。一部分农村信用合作社经营状况比较好，存、贷款超亿元，实现了规模经营，信贷资产 质量优良，经济效益好，形成了良性发展机制，但这部分农村信用合作社所占比例很小。相当大 比例的农村信用合作社经营状况不佳， 信贷资产质量差， 亏损严重， 一些已陷入资不抵债的境地， 难以持续经营。

4.5 内部人控制严重

从合作制的性质来看，其体现的应该是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性。但我国的 农村信用社依靠行政力量强制撮合的特征明显，很难体现自愿性原则。由于缺乏这一基本的首要 的特性，其他特性也就很难体现。名义上信用社为入股社员所有，由于社员股金数额很小，占资 产总额的比重很低，而且分散在几百个、几千个农户中，难以体现社员对信用社的所有权。 相 比较而言，农村信用社内部职工要比一般社员更关心信用社的经营状况，但他们又不承担信用社 的经营风险。农村信用合作社的主任由联社主任任命，联社主任由主管上级任命，与社员关系不 大。因此，农村信用社从产权到管理，实际上掌握在农村信用合作社联社的主任手里，这违背了 合作社成立的初衷。从农村信用社资产负载中所有者的权益来看，由于农村信用社很少分红，股 东的权益得不到保证，加之地方又干预农村信用社，信用社的董事会、监事会和社员大会流 于形式，缺乏对管理人员的监督和制约，信用社的内部人控制现象十分严重。社员、职工、信用 社主任和联社主任均不是信用社真正的股东，农村信用社官办色彩浓厚。

5 我国农村合作金融存在的问题的原因

5.1 工业化战略致使农村合作金融原则的背离

对于像中国这样一个以农业经济为主体的后发展国家，现代化的进程是不得不与乡村动员紧 密相连的。只有将乡村社会纳入到国家的中实现全社会的有机整合，才能获得现代化所需要 的经济和政治资源。在集权下，国家对整个社会采取了自上而下的控制，资本积累、投资与 经济增长完全成为了国家的事情。国家独自担负了推动工业化和经济增长的角色。在资本短缺的 背景下， 为了保证以重工业化为核心的经济增长战略所需的资源， 国家确立了国有金融制度安排，并使之作为国家追求垄断产权形式过程中国有企业供给资金的配套单位。为了控制和垄断经济资 源，不同于国家效用的资源流动，国家对农村合作金融也采取了相同的金融。在资源控 制的大框架下，国家要实现对农村金融资源的高度集中的纵向统一管理，就必须强化农村信用社 的集体性结构，弱化其财产组织形式为合作制的性质，以农村信用社自主运用资金。这样， 国家强化了对农村信用社的行政管理，农村信用社的根本特征—合作原则在主观和客观上必然被忽视和淡化。

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5.2 国家定位导致信用社组织原则异化

从农村信用社的起源看，根据国家对农村信用社的定位，它是以国家银行在农村的助手的面 目出现的。在农村金融领域，办理农村信贷，开展信用合作成为农村金融工作的基本任务，积极 发展农村信用合作，办好农村储蓄，发放低利率贷款，为农村生产服务，促进农业生产互助合作 的发展。“人民银行在农村的主要任务，就是通过农业贷款及组织信用合作等农村金融活动，来 扶持贫困农民，发展生产，并和高利贷者做经济斗争”“目前在国家银行尚不能全部满足农民贷 ， 款需要， 信用合作又未普遍发展的情况下，农村自由借贷仍为农民所需要，应允许其存在和发展”，“应当积极开展银行在农村中的贷款业务， 组织农民的信用合作，逐步缩小高利贷者的剥削阵地，直到最后消灭高利贷”，在这种背景下，中国农村地区短短几年之内，全面实现了信用合作化，达到“一乡一社”，事实上存在许多信用社股金小、存款少、业务开展不起来、收入不能维持开 支，亏损靠银行补贴等问题，只能说明农村信用社并不是完全由农民自愿组织起来的合作金融组 织，而是带有明显的政治目的和行为。同时，农村信用社既被《中华人民共和国商业银行法》 所规范，又被《中华人民共和国商业银行法》所排斥，银行对信用社执行与商业银行一样的 存款准备金率、存款利率和会计制度，但信用社的业务经营范围却又受到诸多的，与商业银行处于不平等的竞争状态。为了生存，信用社不得不不断调整运行机制，合作制原则逐渐消失。

6 我国农村合作金融产权制度改革的方案设计

从前面的论述可以看出，我国现行农村合作金融产权制度已经与农村经济、金融发展的实际需要不相符，必须加快改革，尽快建立起产权清晰、管理民主、立足社区、适应农村经济发展特点的农村金融企业，以推动农村金融与经济的良性发展。

6.1 改革的前提：必须适应农村经济的特点和实际发展状况

关于农村合作金融产权制度改革问题的争论由来以久，总起来说是坚持合作制还是放弃合作制之间的争论。对这两种基本改革思路，我们都不应该轻易的接受或否定，而应当从我国“三农”的现状与基本特征出发，分析各自的合理性、可行性与缺陷，找出相对较优的方案（可能不止一个方案）进行试点，在总结试点经验的基础上，对比较成功的方案作必要修订，然后再区分不同地区的经济发展水平进行推广。但是，无论哪种改革方案，都必须遵循一个基本的前提：要与我国农村经济的特点和实际发展状况相适应。～种脱离经济发展现实水平、超越经济发展阶段的改革方案，无论它设计得多么完美，都不会取得成功。

我国农村经济经过几十年的发展，取得了令人瞩目的成就，但发展很不平衡。东部沿海发达地区和其他邻近经济中心城市的农村发展水平相对较高，其他地区则普遍较低，尤其是国家划定的几大贫困片区，经济发展水平更低。与城市经济市场化的程度相比，农村经济尚处在市场化进

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程的初期，广大西部地区的农村甚至还有许多地方仍处于自然经济的发展阶段。因此从总体上看，我国农村经济发展程度还比较低，经济结构的层次也比较低。这样的经济具有较多的封闭特征，与市场经济的开放性特征有很大差别。从经济结构来看，虽然乡镇企业在我国农村经济总产出中已经占据主要地位，但农村经济结构的主体却仍然是传统的种植业和养殖业，它们不但是绝大多数农民就业的主要领域，也是收入的主要来源。在西部地区，农村经济结构更为单一，非农产业占农村就业和农民收入来源的比重微乎其微。尽管传统农业仍是我国农村经济结构的主体，但其竞争力却很低，真正按照市场规则运作的农业产业化模式在农村还不普遍。这表明在促进农村经济结构高级化方面的进展较慢。从我国农村的现状来看，要使整个经济结构升级还有较长的路要走，低水平的经济结构将维持较长的时间。

从上面对农村经济的特点与发展现状的简要分析中可以看出，与这样的经济相匹配的金融形式，就总体而言，必须以能够充分满足经济弱小者的金融服务需求、并能有效调动这些经济弱小者参与金融活动积极性的那些形式为主，其他形式只能作为补充。基于这种考虑，我们对农村合作金融产权制度改革作出如下的设计。

6.2农村合作金融产权制度改革方案设计：一个基本框架

6.2.1以合作金融作为农村金融的主要形式

我国农村金融体系主要是由农村信用合作社、商业性的农业银行和性的农业发展银行组成，其中农村信用合作社占据着最重要的地位。从我国农村经济的特点和现实发展状况来看，合作制的金融形式仍然是最好的一种形式。合作金融首先强调的是合作。对农村分散而经济实力弱小的农民来说，通过自愿的联合实现互助是一种必然选择。导致这种选择的根本原因前面已经论及，而直接的原因则在于：（1）由于缺少足够的有效抵押物，加上商业银行又收缩了县以下的机构网点，从商业银行方便地获取所需的资金十分困难；（2）性银行由于规定的，不能顾及大量的、分散的农户和农村合作经济组织的金融服务需求；（3）农村合作基金会经过清理整顿后不再单设。合作金融组织在一定程度上是填补大量农村金融市场空白的需要。

我们认为，完全商业化的金融运作对我国大多数农村地区是不合适的。因为金融业的完全商业化运作需要有一些基本前提：市场化程度比较高，市场机制在配置资源中已经居于基础地位，经济个体之间的联系十分密切，信息共享机制非常完备。在这样的前提下，金融企业以利润最大化为经营的终极目标，从事各项金融服务。从前文的分析中可以看出，我国农村整体上还不具备这样的基本前提条件。假如把完全商业化的金融服务形式引入农村，那么，由于银行资本逐利的本性，使弱势群体难以得到充分的金融服务。因为一般而言，农业生产的周期比较长，分散的农户所需的小额信贷服务带来的利润也比较少，投资“三农”的收益比之其他项目可能要低得多，对金融企业缺乏吸引力。而且，一旦实施商业化运作，就必然面临与其他金融企业的竞争，为了提高竞争力，商业化的金融机构只能放弃更多的农村市 场，转而抢夺城市市场，这样，“三农”就可能失去必需的金融支持，最终引致农村经济发展迟缓甚至衰退。

6.2.2改革的关键：确立真正的合作全因产权制度

由于产权虚置，使真正的合作制产权结构在我国始终未能建立起来，造成农村金融今天产权

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不清的局面。因此，只从改革方向上选定合作制还远远不够，关键在于为真正明晰合作金融产权关系提供一套有效的制度保障及其相应的实施机制。

首先，将合作金融产权关系用法律形式固定下来。我国现有的关于农村合作金融产权制度的正式制度，主要是由中国人民银行制定并负责实施的一些规定，以及各级信用合作社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程。这些规定和章程的法律效力与针对一般性商业银行的《商业银行法猢比，法律效力比较低，对确立合作金融产权的权威性较小。本来，合作金融与一般的商业银行是不同的金融形式，它也应当像商业银行一样拥有的法律保障（比如美国在1932年就通过了《联邦信用社法案》），以树立起与《商业银行法》大致相当的权威性，但我国至今没有出台给作金融法》，使合作金融的产权界定没有一部权威的法律做支撑。因此，必须在全面改革之前制订相关的法律，这部法律的权威性应该与已经出台的《商业银行法》相当。通过立法，明确界定农村信用合作社的产权归入股社员所有，社员及社员代表大会享有最高权力。以此为基础，严格按照规范的合作制制定其他的运作规则。其中，最主要的是在产权明晰的基础上，完善合作金融组织的治理结构。特别应当在法律上明确：理事会（经理人员）需将信用合作社经营管理中的重要信息及时向社员代表大会通报，社员代表大会不能像现行规定所要求的那样，“每年至少召开一次”，而应该召开更多次，以避免重大情况社员大会不能及时掌握；经理人员如果将重大情况隐瞒不报，应该有相应的法律制裁。

其次，必须确保法律的严格实施。由于我国农村合作金融的兴起与发展同国外发达国家有明显不同，即我国农村金融的合作形式先有制度的确立，然后才有农村金融主体的行为，再往后才出现两者之间的互动关系，因此，在制定好正式规则以后，确保它们的严格实施就变得至关重要。具体来说，当国家以法律形式界定了农村信用合作社的产权归属后，需要采取如下措施来保证产权制度的实施：（1）银行在对农村合作金融组织实施监管时的主要依据是前述关于农村合作金融的法律，而不再以其他规定和《商业银行法》为依据；（2）对农村信用合作社的主要管理人员进行更严格的培训，提高他们的业务素质、法律水平和管理能力，对不具备管理人员基本素质的现任管理人员，应该及时更换。当然这种更换是以社员代表大会的决议为准，上级信用联社、地方或人民银行都不得强制更换；（3）加强对社员的法制宣传和教育，让他们充分认识到自己作为信用合作社主人所应当拥有的权利和义务，从而调动他们参与农村合作金融民主管理的积极性。通过这些方面的工作，使农村金融市场的交易主体（合作金融机构和社员）和监管主体共同行动，来促成产权关系的真正明晰。

最后，保持适度的合作规模。我国农民中的绝大多数缺乏民主观念，这是发展农村合作金融最大的非正式制度障碍。在合作金融的发展初期，必须强化社员的民主管理意识与合作精神，这就要求信用合作社的规模不宜过大，最好在今后一段时间内大体上维持现有农村合作金融组织的合作规模，即仍然以“一乡一社”的规模为主，保持基层社一级法人制度不变，在此前提下，严格按照前文提出的产权制度确立思路进行社员的民主。合作意识的培养和教育。待社员合作意识增强、参与民主管理的积极性提高之后，再逐步扩大合作范围、打破“一乡一社”的格局以及取消基层社法人制度。如果现在取消基层社的法人身份（有部分人认为为了防范信用合作社的经营风险、提高信用合作社的实力，应当进行这样的改革），那么在管理上的民主性就更难体现，而只能实行自上而下的垂直管理，这一方面使信用合作社的自主经营受到影响，另一方面也不利于合作制原则的真正实现，可能使社员的产权主体地位再次被架空。

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6.2.3主体改革框架外的两点说明

其一：我国地域辽阔，农村经济发展水平千差万别，如果在发展农村金融上仍坚持全国一个统一的模式，那是不符合现实状况的。因此，在把合作金融作为农村金融的主要形式的同时，应该允许少数经济发展水平较高、合作金融实力较强、资产规模较大的农村探索非合作金融形式。发达农村地区要么是乡镇企业发达，要么农业产业化发展水平较高，或者是以其他形式的现代农业为依托，它们的共同特点是基本具备了发展非合作形式的现代农村金融的前提条件，如果把现有的合作金融机构改建成符合现代市场经济要求的非合作金融机构（如股份制商业银行等），可能对这些地区经济的持续发展更有利。具体的实施途径可以有如下两种：（1）将空间上彼此邻近、经济金融发展水平比较接近的若干农村信用合作社进行合并，然后，逐步进行股份制改造，使其发展成为现代市场下的股份制金融企业。这类金融企业在相当长的一段时间内都只能是地方性的金融机构，其业务也将被限定在某些特定的地域范围内，为地方提供金融服务是它们的主要功能。当这些金融机构的实力逐步壮大之后（壮大的方式有两种：一是企业自身成长，二是相邻地域的农村信用社被更多的合并进来），可以再逐步视其成长性，准许一批这类企业发展成为区域性甚至全国性的金融企业；（2）直接将部分农村信用社并入当地的其他银行金融机构。这种途径在我国东部沿海发达农村地区可以试行，因为在这些地区，农村信用社的业务范围同其他商业银行之间已经没有严格的城乡意义上的区别。

其二：随着我国工业化和城市化向纵深发展，大量农村信用合作社的终极发展目标将主要是商业银行。这一点与上述改革框架并不矛盾。从长远来看，我国农村与城市的经济融合（城乡一体化）是不可阻挡的，这种融合将使农村信用社的存在失去其基本的生存空间，因此，在未来的某个阶段，现存农村信用社中的大多数将会逐步演变为现代商业银行。由于这种演变的渐进性，使我们在对待农村合作金融产权制度改革上不能不加区别地对各地出现的新做法进行随意否定。只要对服务“三农”有利，同时又不会带来不可控制的金融风险，任何产权制度改革的尝试都应该被允许进行。如果新的尝试对现行的央行监管提出了挑战，只要这类尝试仍然不违背“有利于服务三农、同时又不会带来不可控制的金融风险”这个原则，那么就应该调整央行的监管方式，使监管制度服从于创新的金融组织及其服务。对农村合作金融产权制度改革的任何新的尝试，都不是我们设计的改革方案主体框架所完全排斥的。

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后记

本文得以完稿，得益于导师刘雪莲老师的悉心指导，从论文题目的选定、大纲的编写以及论 文初稿的修改、审稿到最终定稿无不倾注了大量心血。尤其在论文写作过程中，刘老师对论文结 构和其它不足地方提出了大量宝贵意见，使我能够较明确对论文进行修改和完善。专业指导之外 刘老师还给予了我许多支持和鼓励，从而使这篇论文能得以顺利完成。刘老师高尚的人品、严谨 求实、精益求精的治学态度对我影响颇深。在此谨向尊敬的导师刘雪莲老师表示忠心的感谢。

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参考文献

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