国土空间规划体系下详细规划编制的新需求与应对探讨

需求与应对探讨

摘要：作为国土空间总体规划战略意图落实的前提，详细规划的作用在于对各类专项规划特定要求予以衔接，为后续开发建设提供基础条件。从当下国土空间规划体系的重构角度来看，保证编制方法与技术的改革创新，并做详细论述的重要性毋庸置疑。本文基于国土空间规划体系，就详细规划编制的新需求与应对两方面进行了深入分析，希望能够为我国空间规划体系提供新的参考意见。

关键词：国土空间规划体系；详细规划编制；新需求与应对

引言：城乡规划管理的基础一直以来都离不开详细规划，是稳定建设秩序、保证开发进度的关键工具。但随着国土空间治理能力现代化的发展表现逐渐凸显，详细规划由原本的管理工具成了对国土空间进行开发与利用的治理新思路，因此无论是其整体编制还是所需要使用的编制技术的改革创新，都已然成了迫在眉睫的关键工作。

1 国土空间规划体系下详细编制的新需求

详细规划在现代社会中已经完成了从面向开发建设的“摆房子”逐渐过渡到了“强制管控”上，所面向的内容也变更为了规划管理阶段，以实现去哪与统筹与共享共治目标。在这一期间，城市规划完成了集权控制到满足多元化 主体需求的转变，是保证国土空间精准化供给效果并提升现代空间治理能力的有效方式。由于国土空间规划中的详细规划与当下的现行规定存在较多相同内容，因此不对重要地块的修规审批做过多阐述。

1.1全域统筹

1.1.1满足品质空间营造需求

增量扩张到存量挖潜的转变是近些年来城镇开发的重要变化，将精力更多地放在更新改造环节，表现出了目前对于品质空间打造的重视，为后续实现社会空间治理目标与塑造特色空间提供基础条件[1]。但在围绕指标控制与功能分区的控规编制下，虽然能够满足空间开发控制与土地出让管理需求，但仍不匹配空间多元价值诉求，关键原因主要包括以下几点：

第一是品质空间营造存在诸多不足之处。现行控规所规定的城镇建设以平面化与指标化作为主要的控制方式，却忽略了区域空间的复杂特征与生活多样性，从而导致部分区域的千篇一律现象尤为严重；

第二是社会空间治理不当。局部改造与整治的开发建设行为，使得产权问题增多，这就需要在详细规划编制中强调多元利益相关诉求与公共利益保障等内容之间的关系与实际意义，从这一点来看，现行规定仍存在不当之处。

1.1.2积极响应乡村振兴需求

集中建设空间与外围弹性建设空间是乡村建设的主要内容，其所对应的建设用地可以出租或出让的方式，赋予单位或个人的使用权利，从而打破了原本存在于集体经营建设用地中的法律阻隔。此类用地承担着乡村产业的融合发展责任，并未未来乡村发展提供了保障条件[2]。由于建设用地流通量增加，因此对详细规划中所包含的各类管控内容与控制指标有着迫切需求，一系列的功能布局管控内容将为后续建设提供更多的市场条件，从而实现充分发挥乡村闲置资源优势的目标。但当下规定却将重点放在了乡镇空间建设方面，其在综合空间治理方面体现出了诸多不足之处。

1.1.3满足全域全要素统筹基本需求

空间治理离不开全域空间用途管制，所对应的管制对象已经逐渐由“点”变为了“域”，突破了城镇阻碍走向了全域国土空间的发展方向。对于以旅游、农业以及相关服务业为发展依靠的乡村经济来说，乡村经济是生态与农业的核心载体，因此保证其利用的充分性与合理性俨然已经成为乡村振兴的关键途径。但从实际情况来看，建设空间的治理过程却依旧存在着以下几点问题

第一是消极治理。农业保护与生态是非建设空间的主要治理方向，以此为基础所制定的生态保护规划，实行强制性的行为管控，不利于现代农业配套设施的建设与发展；

第二是统筹缺乏。包含农业、水利等多格式部门的空间管控要求，在现有管控体系下明显存在交叉重叠，且有部门管控冲突的表现。

1.2上下传导空间治理需求

国土空间总体规划是用途管制以及开发保护的法定依据，以此为前提，在明确上下规划的详细规划方向的同时，也应保证详细规划的实施效果，以满足开发建设的基本要求。

1.3法定系统空间治理需求

地块用途与开发强度均在详细规划中体现，本质上是分配空间开发权益的重要工具，因此需要确定其法定文件地位，以保证各方主体利益。但从现行控规的实际情况来看，在调整与审批环节依旧存在较多问题，例如规划调整次数过多、主体机制参与不完整等。

2 国土空间规划夏爱体系下的详细规划编制应对

相关工作人员应在明确全域空间治理需求的前提下，保证详细规划的依据完整性，充分考虑大各类型空间的建设特点，从品质性、积极性以及实用性三个角度对管控重点做细化处理。

2.1品质性

小规模与渐进式应作为存量更新背景下的开发建设活动应遵循的主要原则，这就需要重点关注以下两点内容：

第一是对现状要素做整合优化，以打造出高品质空间。详细规划编制的核心在于评价与优化功能布局、现状肌理等内容，需提高对空间营造与塑造的重视。在给予现状空间特征提炼足够尊重的同时，做好语言、文字的控制引导工作，以

达到特色空间形态的塑造目的。此外，建议以附加图则的方式，明确城市设计重点，以确保高品质空间形态的精细化打造效果；

第二是从物质空间形态管控角度出发，充分考虑到各个区域的产权关系，深入社会做详细调查，明确主体产权，在保证市场利益的同时，为公共利益提供保障条件。

2.2实用性

针对乡村建设空间的治理过程，应在功能管控基础上对建设空间治理工作作细化处理，从而实现乡村振兴目标。从集体建设空间治理角度来看，以具有集体性质的建设用地为例，建议以详细规划与规划许可结合作为统筹增量与存量的乡村发展原则，以达到助力乡村产业发展的目的。对于住宅用地来说，则应以形态管控与约束指标的科学方式，对乡村空间肌理做优化处理，以打造出具有特色的乡村空间形态。而对于公共建设用地，则应在明确个人用地指标单位基础上对配套设施的建设用地情况展开治理，以从根本上提高乡村生活质量。

2.3积极性

积极性的对应主体为非建设空间，也是实现全方位空间治理目标的关键内容，其主要包括以下两点工作：

第一是提高治理的积极性，以资源环境的实际承载能力为前提是进行开发适宜性评价，从而在明确农田保护红线范围的前提下，赋予非建设空间以更多的实用价值。建议在强调约束指标与分区准入的重要意义基础上，联系实际需要制定正负面清单，从而达到对空间管制过程予以强化的目的。以用途分区为例，应首先明确准入条件，包括产业与项目类型，针对决定产业后续开发建设质量的多个指标，包括建设规模、位置以及环境保护等做集中管控，以匹配现代农业与旅游业发展的实际空间需求；

第二是融合不同部门的专项规划，从而解决部门之间的管控矛盾，并通过对部门管控要求做统筹管理，确定各个部门的责任边界。

结束语：综上所述，作为包含了开发建设、规划管理以及空间治理的阶段性成长阶段的重要工具，详细规划的意义不仅在于对集权控制到满足多元主体需求的城市规划转变，更为关键的作用在于我国发展导向与制度转变在其中的变化表现。因此，应确保详细规划发展匹配实际的社会发展需要，持续改革与创新从而全面提升规划治理效果与能力水平。

参考文献

[1] 李林林, 靳相木, 吴次芳. 国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题[J]. 中国土地科学, 2019, 33(1):8.

[2] 岳文泽, 王田雨. 资源环境承载力评价与国土空间规划的逻辑问题[J]. 中国土地科学, 2019, 33(3):8.