开发区人事和薪酬制度改革进展与前景展望

启动以人事和薪酬制度为核心的机制改革，通过改革行政管理架构、推行全员

聘任制、开展绩效考评、改革薪酬分配制度等方式有效激发了开发区活力，但也面

临整体效应不高、创新不足、推进缓慢等突出问题，亟须进一步深化人事和薪酬制 度改革，不断提升改革的系统性、规范性与科学性。［关键词］开发区 机制改革 人事薪酬制度［中图分类号］D035. 2 ［文献标识码］A［文章编号］2096-5761 (2019) 05-0009-07自1984年设立首批国家级经济技术开发

区以来，我国经济技术开发区、高新区、综合

一'开发区人事和薪酬制度改革的总体

状况整体看，我国各开发区人事薪酬制度改革

保税区等各类开发区迅速发展，已成为国家体

制机制改革的试验田和前沿阵地，也成为我国 创新驱动发展、经济转型升级的重要平台。在

普遍以全员聘任和绩效工资为核心，探索构建

科学规范和运行高效的管理机制、充满生机活

我国经济发展进入新常态的背景下，为有效破 除制约开发区发展的人事管理障碍，济南、郑

州等地区纷纷启动了以人事和薪酬制度改革为

力的选人用人机制、科学公正的业绩评价机制、

奖优罚劣和优绩优酬的激励机制，旨在实现“用 人制度科学化、管理方式扁平化、履行职责契

核心的机制改革，通过“履行职责契约化、 约化、考核评价标准化、薪酬分配绩效化”。具 体改革举措包括以下几个方面。考核评价标准化、薪酬分配绩效化”，构建“人

员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低”

的现代管理机制，营造“干事创业、敢为人先、 崇尚实干、注重实绩”的良好氛围，有效激

改革行政管理架构(一)，实现干部职遊

道由“僵化”向“灵活\"转变改革人事和薪酬制度，首先要改革行政管

发了开发区内生动力和发展活力。但改革进 程中也面临整体效应不高、创新不足、推进

理架构。我国开发区主要通过压缩管理层级、

打通管理和专业两个发展序列，来进一步优化

缓慢等突出问题，亟须进一步深化人事和薪酬

制度改革，不断提升改革的系统性、规范性与 科学性。组织架构，拓宽干部砲发展渠道。1.优化组织架构取消部门内蹄室,压减管理层级，构建“管2019年第5期 总第17期9>>公务员管理委会一工作部门一工作岗位”三级扁平化的管

1. 实行岗位聘用打破编制身份羁绊，变“身份管理”为“岗

理架构，合理划分部门职能模块，明确部门领

导职责分工。同时，按照“总量控制、因事设岗、 精干高效、群体优化”原则，根据其职责任务

位管理”，开展全员岗位聘任，聘用期满的重新

聘任。对开发区在编在岗人员，实行编内任职 与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分

离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离

和工作性质等因素，制定岗位设置方案，合理 确定各部门各类、各等级岗位以及结构比例。2.拓宽职业通道的“三分离、双轨运行”管理。在编人员聘用

后实行身份“封存管理”，原职级记入个人档

设置管理通道与专业通道相结合的“Y”型 职业发展通道，优化激励机制，进_步凝聚优

秀人才，优化队伍结构。其中，管理通道一般 设置开发区领导正职、开发区领导副职、部门

案，工龄连续计算，并按国家有关规定办理晋

级、晋职、工资调整等手续，保留原编制、身份、

级别不变，在办理调动、退休和参加社会保障

正职、部门副职四个岗位层级，专业通道一般

宓三级主办、二级主办、一级主办、二级主管、

时按档案身份办理。在开发区工作期间实绩突 出的，优先提拔重用。新招聘的市场化人员由 人才服务公司统一负责招聘、薪酬和劳动关系

一级主管、二级总监、一级总监七个岗位层级。 专业序列中上级岗位对下级岗位只有业务指导

管理，人才派遣至开发区工作，接受统一绩效 考核。所有人员在岗位聘用、考核方式和薪酬I

设计上都“一碗水端平\"，一律按岗位实施无差

权，没有行政管理权。专业序列所有岗位均统

一接受所在部门领导的日常管理和考核监督。

二级总监和部门副职、一级总监和部门正职在 别的人力资源管理。薪酬待遇上一致。干部职工在晋升至一级主管

2. 做好梯安置对现有正式人员中在各阶段聘任全部完成 后仍无岗位的落聘人员,分情况通过辞职、调离、

后，有管理通道和专业通道两个方向选择，避

免“千军万马同挤独木桥”。纵向上，可由专业

序列或管理序列逐级向上晋升。横向上，可由

专业序列一级主管经规定程序晋升至管理序列 部门副职。岗位层级的晋升和降级以业绩考核

待岗、辞退或者解聘等方式进行分流。在编人

员辞职或者调离的，按照《中华人民共和国公

务员法》（以下简称《公务员法》）或《事业单

为主，不唯资历、不唯学历。业绩优，岗位升; 位人事管理条例》予以审批办理；落聘而待岗

的由组织部（人社局）组织上岗培训，待岗期

业绩劣，岗位降。（二）推行全员聘任制，实现干部人事管理 由“身份管理\"向“岗位管理\"转变间只发固定工资，不享受绩效工资。待岗培训

期满，安排重新竞聘，仍未成功竞聘上岗且不

接受其他安排的，依据有关规定予以辞退或解 聘。非在编人员按照《中华人民共和国劳动合

打破干部终身制,虹全员期壬、能上能下、

能进能出的干部人事制度，是开发区人事薪酬 制度改革的一大亮点。通过实行全员岗位竞聘,

同法》的有关规定予以办理。对进入市场化类

打破编制身份的羁绊，实行在编人员和新招 的现有正式人员，若连续两年年终考核不合格

或触犯法律法规以及发生对单位利益产生重大

聘人员两种管理办法，并对落聘人员给予合理

安置。负面影响的行为，聘任岗位予以解聘，退回到

102019年第5期 总第17期公务员管理<< 中国人事科学行政事业类体系，按上述行政事业类落聘人员

后续处理办法办理。其他市场化类人员若连续 两年年终考核不合格或触犯法律法规以及发生

门的考核结果挂钩。第二，考核结果与部门领

导聘任或薪酬档级挂钩。年度考核结果排名末

位的部门，将其部门主要负责人的薪档下调一 档；连续两年末位的，对部门主要负责人和相 关责任人予以解聘或降级使用且薪级同步下调

对单位利益产生重大负面影响的行为，解除劳

动合同，并按照相关的法律规定办理。（三）开展绩效考评，实现干部考核由“主 观评价”向“量化考评”转变完善绩效考核办法，是开发区人事薪酬制

一级。第三，考核结果与干部职工聘用和薪酬

档级挂钩。年度考核结果位于本部门末位的干

部职工，将其薪档下调一档；年度考核结果连 续两年排在本部门末位的干部职工，予以解聘

度改革的重要环节。通过实施三级联动的全员

战略绩效考核，进一步将考核结果与薪酬收入、

评先评优、奖惩激励、岗位调整等挂钩，从而

或降级使用且薪酬同步下调一级。第四，考核

结果与干部职工的年度考核、晋级晋档、选拔

进一步实现绩效考核的科学化和规范化。1. 完善绩效考核体系引入KPI （关键绩效指标）考核原理，实

任用、评先评优、追责问责相挂钩。（四）改革薪酬分配机制，实现薪酬管理由 “铁工资”向“活薪酬”转变重新确立薪酬分配机制，是开发区人事薪

施全员战略绩效考核。实行上级考核开发

区、开发区考核部门、部门考核工作人员的绩

效考核三级联动。开发区成立绩效考核领导小

酬制度改革的重要突破。通过建立以绩效薪酬|

为核心的收入分配制度，将薪酬体系划分为基 本薪酬和绩效薪酬两部分，强化绩效薪酬的激

组，负责绩效考核工作。绩效考核分为部门绩 效考核和个人绩效考核。绩效考核遵循部门考

励性。1. 建立绩效薪酬体系按照“以岗定薪、按绩定酬、岗变薪变、

核与个人考核相结合、分级考核与分类考核相

结合、定量考核与定性考核相结合、奖励与处

罚相结合的原则。其中，部门绩效考核指标依

酬随绩走”的原则，建立以绩效薪酬为核心的

收入分配制度。按照“适度提高、留住和吸引 人才”的原则，由开发区管委会综合考虑本地

据上级下达的绩效考核内容和党工委、管 委会确定的工作目标、上级主管部门的业务指

标和本部门的重点职能工作确定，个人绩效考

经济发展情况、财力情况、上级绩效考核结果、

上年度人员薪酬水平等因素，按上级确定的原

核主要评价在岗人员的业绩、能力、态度等方 面情况。部门绩效考核由开发区绩效考核领导

则和标准自主分配干部职工薪酬。2. 合理确定薪酬水平小组负责，个人绩效考核由各部门负责。2. 强化考核结果运用开发区在职人员的收入统称为薪酬，由基 本薪酬和绩效薪酬两部分组成。基本薪酬是薪

酬的固定部分，体现基本保障功能，按月发放。

考核结果与薪酬收入、评先评优、奖惩激

励等挂钩，并作为原内人员职务调整和人

员岗位变动、续聘、解聘的重要依据。第一, 考核结果与绩效薪酬挂钩。个人年度绩效考核

绩效薪酬是薪酬的浮动部分，体现岗位价值、 能力水平和业绩贡献，根据绩效考核结果发放。

同时，为强化绩效薪酬I激励，体现“高工资是结果与上级对开发区的考核结果、所在部

2019年第5期 总第17期11>>公务员管理干出来的”原则，按固定浮动比例核定基本薪 动性和效率大幅提咼O酬和绩效薪酬。（二）改革进程中存在的问题开发区人事和薪酬制度改革关系到开发区

二' 开发区人事和薪酬制度改革的成效

及问题当前，开发区的人事和薪酬制度改革已经

由局部探索向整体推进。目前，湖北、贵州、

经济发展和社会稳定，涉及干部职工切身利益, 覆盖面广，是一项复杂的系统工程，是一个不 断探索、调整、深化和完善的过程，改革过程

黑龙江、河北等多个省级均对创新开发区 人事和薪酬制度改革作出了重要部署，也取得

了一定进展，有效激发了开发区的发展活力,

中难免存在诸多问题与不足。1. 未充分考虑各地差异随着改革的持续纵深推进，开发区人事和

薪酬制度改革已经成为省级层面的统一工作部

但同时改革中也存在着诸多不足。（一）改革有效激发了开发区发展活力署。但各开发区间经济发展水平不尽相同，期

望用总体设计、标准化建设、_体化指挥来推 进改革，并不胳改革工作本身的规律。以济南高新区为例，通过改革干部管理方 式，推行干部全员聘任制，实现干部人事管理 由“身份管理”向“岗位管理”转变；通过改

2. 粋效应发挥不足部分地区把人事和薪酬制度改革作为“涨

革干部考评体系，推行全员绩效考评，实现干

部考核由“主观评价”向“量化考评”转变; 通过改革分配激励机制，推行绩效工资制，实 现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。

薪”的重要途径和手段，在推进改革的同时, 未同步推进行政管理机制改革，改革的整

体效应不足。此外，受现有人事管理的, 目前很多开发区人事和薪酬制度改革只是在正

科级及以下层级展开，改革存在不彻底性，距

改革后，高薪区人人扛指标、人人有压力，企

业满意度不断提高，经济实力不断增强，高新 区的发展驶入快车道。一是干部人事结构得以

优化。例如，济南高新区已面向全球开展两次

离实现真正的全员聘用尚有一定距离。3. 面临一定法律困境虽然我国《公务员法》对聘任制作出了规

招聘，共招聘240人，竞争比高达40 ： 1, —

大批高学历、年纪轻的优质人才进入高新区,

定，但在职业发展、绩效考核、解聘人员保障、

薪酬福利、争议的司法救济等具体实施方面仍 需进一步细化。干伍得以整体优化。二是有效激发干部职

工干事创业热情。例如，济南高新区坚持末位

人员比例不少于5%的强制分布原则开展绩效 考核，在2016年考核中，管委会近1,000名工

作人员纳入考评体系，有60多人被纳入“末位

4. 存在冒进现象部分地区在推进改革进程中，对改革的不 确定性考虑不足，在条件不成熟的情况下急于

淘汰”序列，其中有9人因不能胜任工作被强

制淘汰。同时，考核结果与薪酬直接挂钩，工

推进改革，导致在解决一个问题的同时催生出

其他问题，使得改革要么难以推进，要么走样,

要么达不到预期的目标。例如，部分地区在推

作表现优秀的，则可得到全部薪酬;表现差的 则仅能得到基本工资。可量化的薪酬考核体系

对干部职工冲击力大，带来了危机感，工作主进改革过程中，新的薪酬体系未能覆盖所有员 工的现有薪酬水平，且薪酬差异设计不合理,

122019年第5期 总第17期公务员管理<< 中国人事科学导致新旧薪酬体系难以实现平稳转换。一方面, 入国家行政改革，乃至国家治理体系现代 化的进程之中。薪酬差距过大导致改革推行面临较大阻力;另 一方面，薪酬差距过小，则改革难以实现有效

激励。（_）坚持顶层设计与基层实践相结合开发区人事和薪酬制度改革作为开发区体

5.公众料不足从改革方案设计来看，多为开发区所在地 的全面深化改革领导小组办公室牵头组织实施, 存在制定主体单一和缺乏改革利益相关者的共 同参与等问题。从改革方案落实来看，出于维

制机制改革的关键环节，牵涉面广、任务艰巨,

确有必要加强顶层设计，明确改革的目标、思

路、重点和时序安排。同时，我国疆域广阔,

各地经济社会发展水平不一，应切实尊重地方

首创精神，允许鼓励地方根据自身情况开展改

护稳定的考虑，部分地区的改革全程封闭运行, 革。深化开发区人事和薪酬制度改革，必须坚

持自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新

未将改革信息向公众披露，改革的透明性不足。

从改革事后评估来看，未把人民群众对改革的

相结合。一方面，要强化改革顶层设计，统筹

把握改革的基本原则、总体目标和步骤安排,

获得感作为改革社会效果评价的最主要标准,

不能真实反映社会各界意见和改革成效。正确处理好改革与发展稳定之间、各个改革之

间的关系，增强改革的协调性、配套性与实效

三、开发区人事和薪酬制度改革的建议

和发展趋势2019年5月，发布《关于推进国家

级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高

性，确保改革沿着正确方向积极稳妥推进。另

一方面，要为基层改革留有充足的改革创新空

间,在不违背改革总体方向和基本原则的前提下,

地的意见》（国发〔2019〕11号），明确提出， 鼓励基层大胆试点探索，根据自身综合条件制

“允许国家级经开区按照机构编制管理相关规 定切合自身需要的差异化的改革方案和措施。（二）坚持整体推进与重点突破相结合人事和薪酬制度改革属于机制改革的

定，调整内设机构、职能、人员等，推进机构

设置和职能配置优化协同高效”“地方

可根据国家级经开区发展需要，按规定统筹使

重要组成部分，不可避免地涉及政治、经

用各类编制资源” “支持国家级经开区创新选人

用人机制,经批准可实行削壬制、绩效考核制等,

济、文化和社会等相关改革，具

有系统性特征。这就要求高度重视改革的系统

允许实行兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多 种分配方式。”为深化开发区人事和薪酬制度改 革进一步指明了方向。性、整体与协同性。同时，人事和薪酬制度改 革直接关系到多方主体的利益调整，面临较大

阻力，这就要求必须坚持重点突破，加快形成

开发区人事和薪酬制度改革是开发区 机制改革重要组成部分，也是关键环节。当前

推动改革的强大动力。深化开发区人事和薪酬

制度改革，必须坚持整体推进和重点突破的内

来看，改革要深入推进，必须坚持顶层设计与 在统一、有机结合。一方面，要统筹谋划深化

人事和薪酬制度改革的各个方面、各个层次、

基层实践相结合、整体推进与重点突破相结合、

深化改革与依法行政相结合、积极稳妥与循序

渐进相结合、严格保密与公开透明相结合，纳

各个要素，注重不同时期、不同方面改革的有 机衔接和协同配合，注重改革举措的整体效果,2019年第5期 总第17期13>>公务员管理防止单兵突进、顾此失彼。另一方面，必须抓 住主要矛盾或者矛盾的主要方面，在机构调整、

岗位设置、绩效考核和薪酬体系等重点领域和 关键环节进行突破。保改革平稳过渡。要严肃工作纪律，严格遵守

政治纪律和政治规矩、组织人事纪律、机构编

制纪律和财经纪律，对违反规定的，要严肃追 究有关单位和人员的责任。另一方面，要把握

好改革的力度、节奏和进度，做好各项改革措

（三） 坚持深化改革与依法行政相结合建设法治是深化机构和行政改革

施的衔接工作，保持工作的连续性和稳定性,

的目标之一，深化开发区人事和薪酬制度改革 必须妥善处理好深化改革与依法行政之间的矛

及时研究并妥善解决改革中遇到的新情况、新

问题，确保改革平稳有序推进。（五）坚持严格保密与公开透明相结合由于机构调整与人员变动，在改革过程中

盾，不得以违背法律、牺牲法律权威为代价。

一方面，要坚持运用法治思维和法治方式推进 改革。通过争取上级授权先行先试等柔性方式 推动改革创新，较好地兼顾深化改革与依法行

政之间的关系。要灵活运用地方立法权，通过

必然涉及国家秘密的流转、新的国家秘密的产

生、以及相关国家秘密载体的依法处理和保护,

改革必须严格执行保密纪律。同时，公开透明

是法治的基本特征，在改革过程中要坚持

立法创新最大限度地创造“制度红利”，为改革

创新提供必要空间和法治保障，确保改革始终

公开透明,切实保障人民群众的知情权、参与权、

沿着法治轨道有序推进。另一方面，要坚持在 改革中完善法治。及时把改革中形成的成熟经 验制度化、法制化，各级要加强与及

表达权、监督权。深化开发区人事和薪酬制度 改革，必须坚持严格保密与公开透明相结合。

一方面，要严格落实党政领导干部保密工作责

司法机构的沟通衔接，做好相关法律法规的立 任制，严格遵守保密纪律，准确把握改革宣传 口径，对外发布涉及改革的信息要严格保密审 查，对涉密敏感事项要控制知悉范围，不得对

观释工作。（四） 坚持积极稳妥与循序渐进相结合开发区人事和薪酬改革本质上是一项全方

外透露。要做好涉密人员类别调整以及离岗离

职脱密期管理工作，保证对涉密人员的持续有

位、整体性的改革，关系到开发区经济发

展和社会稳定，必须坚持积极稳妥与循序渐进 效管理。要加强涉密载体的清理、归档、移交、 销毁等工作，杜绝隐患，防止失密泄密情况发

生。另一方面，要扩大改革的公众参与，完善

相结合，坚持改革力度、发展速度和社会可承

受程度的统一，在社会稳定中推进改革发展, 通过改革发展促进社会稳定。_方面，要在所 在地、的决策部署下和开发区党工委、

公众参与机制与程序，积极听取改革利益相关 者、媒体、社会公众的不同意见和建议，充分

管委会直接领导下，按照既定方案，扎实推进

改革工作。要积极借鉴其他地区先进经验，创

兼顾各方利益诉求，营造良好的改革氛围。鼓 励社会研究机构及智库参与改革研究以及对改革

进弟虫立客观的第三方嘶真实反映改革取得

造性地提出符合当地实际的改革方案和操作方

法。要强化内部宣传，统一思想认识，切实维

的社会粋，为药步深化改革》«建议。［吴闫 党校（国家行政学院）公共管理教

护社会稳定。要研究制定人员安置具体方案,

积极稳妥做好人员的合理使用和妥善安置，确 研部助理研究员、博士后］142019年第5期 总第17期公务员管理<< 中国人事科学[参考文献][1] 张思平.当前改革面临的形势、问题及建议[J].财经，

2018(14).制改革Q].中国机构改革与管理,2018(10):47-49.[5] 丁鹏.\"全员聘用制”改革研究：以国家级开发区为

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研究,2014,3”2):51-57,[4] 泰安高新区管委会.整体配套联动推进泰安高新区体机构与行政,2016⑼:49-52.Progress and Prospect of Personnel and Salary System

Reform in Development ZoneWuYan[Abstract] The reform of the system and mechanism of the development zones is an important component

and innovation position of the administrative system reform in China. Some development zones

have initiated system and mechanism reforms centered on personnel and salary systems, which have effectively stimulated the vitality of the development zones by reforming the administrative structure, implementing the full employment system, canying out perfbnnance evaluation, and reforming the salary distribution system. However, they are also faced with such outstanding

problems as low overall effect, insufficient imovation and slow progress. There is an urgent need

to further deepen the reform of the personnel and salary system and continuously improve the

systematic, normative and scientific nature of the reform.[Key words] Development zone Structural and mechanism reform Personnel and compensation system2019年第5期总第17期15