对广西土地整治发展方向的思考

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对广西土地整治发展方向的思考

● 刘谐静

土地整治是一项综合性工程，是实现耕地占补平衡、完成高标准农田建设任务、促进城乡统筹、缓解“三农”问题的重要途径。广西自2001年开展土地整治以来，取得了较好的成效，同时也存在一定的问题。笔者有幸去德国开展土地整治考察，从此次考察中获得一些启示，以此来分析广西土地整治存在的问题，并就广西土地整治的发展方向提出建议。

一、德国土地整治的经验做法

1.保护动物生存空间、维持自然景观及保护生态环境是发展方向。当前德国，为了拓宽鱼类生存空间，把一级跌水分为多级建设；为了确保小型爬行动物安全过马路，在马路下面建动物过道；为了改善河流水质，把已拉直硬化的河道，重新改弯、拆除硬化设施恢复河道原貌；为了保留甲壳虫的生存空间，把死了的树多年保留着；为了让水渗入地下，道路采用石头直接嵌入土里的建设方式；渠道在满足不淤不冲要求的情况下，坚持不采取硬化设施，保留原来土质渠道等。

2.扎实开展前期工作。在德国，实施土地整治之前，一般需要用5年时间开展项目测量、前期可行性研究论证及征求意见等前期工作。项目测量成果除了要标明地形要素外，还要标注权属界线、地块归属、土地价值等；项目前期可行性研究论证主要由管理类专家和技术型专家组成的团队来开展；征求意见工作一般需要2～3年，采取开会、电视、网络、邮寄信件等方式进行，旨在用最少的时间征得所有土地权利人的同意，对于多次沟通不同意的户主，需要由法庭来评判，如果征求意见不通过，则不能实施工程。

3.公众广泛参与。在德国土地为私有化，个人

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财产受到法律保护，任何单位或个人不能侵犯。由于土地的私有化，因此任何工程的建设必须征得土地权利人的同意。土地整治项目从选点至验收及后期成效评估的整个过程中，所有土地权利人都会积极参与，须取得所有人同意后方可进入下一阶段的工作。在实际操作中，如果土地权利人有意见，实施团队必须受理其意见，停下工程建设，解决好民众意见后，方可继续实施。

4.系统开展土地整治规划。在德国黑森州，有一个已废弃的千疮百孔的铁矿区，当地要将其复垦为一个旅游区。在编制改造方案时，必须考虑与周围环境的协调、工程对自然环境的程度、种植树种的生存能力、区域残留物对动植物生存的影响、生物多样性的培育、自然景观的形成等因素，随后才进行全方位科学地编制。经过50多年的改造，将这个铁矿区建成了一个山水结合、景色优美的旅游区。在德国，一个项目的规划就是一个系统工程，需要多方论证、多方征求意见，成熟后方能进入实施。

5.扎实开展土地等级评定。在德国，土地整治之前，需要对土地进行等级评定，注明地块编号、权属、面积、地类、等级、价值；在开展土地整治工作中，需要进行权属调整时，会综合考虑地块价值的因素进行调整，重新划分；在完成土地整治后，重新评估，确定每个地块的等级和价值，维护每一个土地权利人的利益。

6.缩小城乡差距。在德国，土地整治旨在缩小城乡差距，以建设农村基础设施为主，包括教育、医疗、文娱等，另外联邦对农业实行大幅度补助，对农民进行培训。经过整治后，德国的农村环境优美、基础设施健全，与城市相似，吸引了较多的城市人或高素质的人员留在农村，有效促进了农村的经济发展。

7.生产力发展是推进土地整治的动力。在德国，任何一次土地整治都是生产力发展的结果，无论是农用地整治，还是城镇用地整治，其原因是当前的基础设施、田块大小、形状、坡度等不能满足生产需要。为了适应农场的机械化、规模化发展趋势，因此开展土地整治，进行“小块并大块”，调整权属，以满足生产的需要。

二、广西土地整治存在的问题及原因

1.生态保护没有得到充分重视。当前广西土地整治主要是以增加耕地面积、提高耕地质量为主要目的，未将生态保护提到首位。当前广西各地主要考虑的是确保粮食安全，因此土地整治仅作为完成耕地占补平衡、提高粮食生产能力的重要途径，未与生态保护紧密结合。

2.前期工作未扎实开展。由于地方未提前开展项目前期工作，因此在上级要求申报时，各地普遍以申报项目、获取资金投入为主要目的，突击开展前期工作，工作做得不够细致，导致广西当前较多项目设计变更量大，不能按照规定时间完工。

3.公众参与度不高。为了完成耕地占补平衡，落实年度预算，广西土地整治从选点到项目完成一般需要3年时间，工期较短。征求群众意见的方式较为单一，而且时间短，所以征求意见不够充分。同时，由于宣传不到位，公众对土地整治了解不充分，导致公众参与的意识不强，积极性不高。

4.未系统开展土地整治规划。广西有多个废弃矿区，但多数处于自我恢复的状态，即使是进行了复垦改造，也是以增加耕地等盈利性、单一性的目的为主，未能进行系统性规划，其原因是由于没有足够的财力和精力来进行复垦，对系统性开展规划的认识不足。

5.参建单位服务质量参差不齐。土地整治工作中涉及的参建单位较多，包括测量、规划设计、招标代理、施工、监理、审计等，国土资源部门是项目的管理单位，不是资质管理单位，因此国土资源部门对其评定结果的震慑力不够，且各参建单位服务质量不高，影响项目工程质量。

6.土地整治审查专家水平不高。土地整治项目管理除了依靠行政单位和土地整治机构外，大部分

＜＜＜工作研究

技术审查都依靠专家来完成，如可行性审查、设计审查、变更审查、验收等工作。专家涉及农业、国土、水利、道路、环保、造价等专业，但他们对土地整治工程的认知不一致，且责任心也不同，所以各环节的技术审查质量就不一致，这直接影响项目的实施及工程质量。

7.土地整治法制化水平不高。广西国土资源部门针对土地整治制定了一系列的制度、、工程建设标准及技术规范等，这些都属于部门规章，效力层次偏低，立法明显滞后，2017年3月自治区才出台了《广西壮族自治区土地整治办法》这一地方性规章。

三、做好广西土地整治工作的建议

1.把生态理念放在首位。广西素有“八山一水一分田”之称，大部分地区土地规模化经营水平较低，土地整治项目中田块归并有限，修建的道路、沟渠和其他基础设施多以混凝土或钢筋混凝土为主，甚至有些排水沟、河流都进行了三面光硬化处理，田间道路也建成了混凝土路面。在土地流转实行规模化经营后，部分建成的基础设施维护成本较高，对农田生态系统破坏也大。因此，广西土地整治为适应农业经营方式转型升级的需要，应坚持生态理念，创新规划设计方法和实施工艺，确保耕地可持续利用。一是厚植绿色发展理念；二是大力推进绿色基础设施建设；三是注重维护生物多样性，保护动植物生存空间；四是注重自然景观的设计与建设。

2.扎实开展前期工作。前期工作包括选点、可行性研究论证、立项、测量、规划设计与预算、批复规划设计方案、下达预算、施工图设计、批复施工图、下达工程控制价等，但由于时间紧、工作多，大部分工作流于形式，未能扎实开展。今后，应提前开展土地整治项目前期工作，认真细致做好各项工作，各级国土资源部门要进行核实、抽查、论证，对于成熟的项目将其纳入项目储备库。按照每年的预算安排，从项目储备库中选取项目进行立项。尽量避免为了完成年度预算，突击入库。另外，还应将项目储备库建设工作列入日常性、常态性工作来开展。

3.多方式征求群众意见。土地整治在可行性研

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究、规划设计、设计变更、验收时规定要充分征求当地群众意见，各地普遍采取集中召开群众代表大会的形式征求意见，由于时间紧、议程多，往往造成意见征求不充分。有的在征求意见会上同意，到实施阶段就反悔，造成很多工作反复做，延误了工期。今后可通过电视、网络、板报、短信等方式，亦或通过逐个寄信件的方式征求意见，争取让每一个土地权利人掌握项目情况，提出意见，进一步完善方案，确保方案的科学性、合理性和可操作性。

4.系统开展土地整治规划。开展土地整治规划时，要加强与农业、水利、国土、发改、财政等相关部门的沟通和协调。当前土地整治的主要资金渠道是新增建设有偿使用费，资金渠道较为单一，资金量有限。今后要进一步拓宽资金投入渠道，将耕地开垦费、从土地出让收入中提取的用于农业土地开发的资金、其他财政安排的涉农资金及社会资本进行统筹，鼓励社会资本统一投入土地整治项目，统一布局、统一规划，发挥综合效益。

5.强化参建单位管理。土地整治项目是一项综合性工程，参建单位较多，涉及可行性研究编制、测量、规划设计、招标代理、施工、审计等多个行业服务单位，其相关的资质都是相关机构印发。当前广西建立了参建单位诚信登记评价制度，但对参建单位的影响不大，管理成效不够明显。今后要将

参建单位每一年的评价结果提交给相关行业的资质管理部门，作为资质管理的依据。同时，还要将评价结果提交给自治区信息共享平台，加强参建单位管理，提高管理质量，最终达到提高参建单位服务质量和诚信的目的。

6.强化专家管理。审查专家的素质、服务态度、责任心等直接影响项目成果质量，所以对专家的管理必须加大力度。今后应进一步加大对专家服务质量的评价力度，对于服务质量差的专家，要及时将其移出专家库。同时，对于在专家库的专家，要加大培训力度，提高专家对土地整治的认识，对专家的理念和知识进行更新，与时俱进，最终达到提高服务质量的目的。

7.土地整治应进入法制化轨道。土地整治是一项综合性工程，涉及面广，土地权利人多，工程涉及农业、林业、水利、交通、环保等，需要进行立法，确定其法律地位后，方能实现其多元化、综合性目标。目前，虽然广西已出台《广西壮族自治区土地整治办法》这一规章，但还需要在今后的实践中总结、提炼，争取在未来几年内将其上升为地方性法规，在全区范围内，聚合资金，统一规划，分步实施，确保土地整治取得显著成效。

（作者单位：广西国土资源厅土地整理中心）

（上接第43页）

措施提高耕地质量。此外，还需要加强耕地土壤污染治理与修复工作，尽可能减少化肥使用量，采取生物措施进行修复和治理，以达到提升耕地质量的目的。

[参 考 文 献]

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