民营经济发展法治保障亟待加强 改革开放３０多年来，我国民营经 从无到有、从小到大，在数量规模、 税贡献、扩大就业方面的作用影响 断提升，民营经济在国民经济中已 占有举足轻重的地位。但是，民营 济的发展无论是外部环境还是内部 理，都还存在诸多不容忽视的法治 ｒ】保障问题。党的十八届四中全会开启 了全面依法治国的新阶段，按照建设 中国特色社会主义法治体系、建设社 会主义法治国家的总目标，进一步制 定和实施“善法良策”，才能提升民营 经济发展的法治保障水平，促进民营 经济持续健康发展。 加强民营经济发展法治保障 意义重大 加强民营经济发展法治保障是建 立健全社会主义市场经济的题中 之义。我国经济改革的目标是建 立健全社会主义市场经济。市场 经济的根本标志，就是让市场在资源 配置中起决定性作用。实现这个目 标，必须依法建立和维护公平的市场 秩序。只有建立起完备的法洽保障， 市场经济才能够健康运行。民营 经济生于市场，长于市场，与市场贴得 最近，是市场中最活跃的因素。但同 时，民营经济应对风险的能力总体最 脆弱，对市场的公平秩序依赖性最 大。这些特点，决定了民营经济特别 需要法治保障。不加强法治保障，民 汤新华 营经济就不能健康发展，也就无从真 正建立良好的社会主义市场经济 。 加强民营经济发展法治保障是民 营经济发展的现实需要。我国民营经 济的发展，经历了一个从无到有、从禁 止到开放、从不被认可到不断壮大的 曲折、波浪式前进过程。当前，民营经 济的发展正处在一个新的阶段，面临 调结构、转方式、上水平的挑战。推进 我国民营经济发展的中心任务，主要 集中在由粗放分散发展向集约集聚发 展转变，由投资驱动为主向创新驱动 转变，由产业低端向高附加值环节转 变，由传统运营机制向现代企业制度 转变，由量的扩张带动向质的提升带 动转变。这几大转变，对健全完善民 营经济领域法律和体系提出了新 的要求。民营经济新的发展阶段，正 在呼唤着法治保障的改进和加强。 加强民营经济发展法治保障是全 面推进依法治国的必然要求。党的十 八届四中全会明确提出了全面推进依 法治国方略，这是党历史上第一次以 全会形式专门研究依法治国问题，彰 显了党依法治国的坚强决心，翻开了 我国依法治国进程的崭新一页。贯彻 落实依法治国要求，就是要将新时期 党的正确主张上升到法律层面去执 行。民营经济无论从经济管理方面而 言，还是从社会管理方面而言，都是国 家治理体系中重要组成部分。只有将 党的十和十八届三中全会提出的 “公有制经济和非公有制经济，都是社 会主义市场经济的重要组成部分，都 是我国经济社会发展的重要基础”“必 须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有 制经济发展，激发非公有制经济活力 和创造力”等具有划时代意义的重要 论述，体现在治国理政的法律体系中， 落实在依法治国的执政行为中，才能 真正全面推进依法治国。这就意味着 关于民营经济方面的许多法律、规章 都需要及时补充和修改，许多地方性 、做法需要及时调整和规范。行 政职能重新定位后，才能把以前 对民营经济的管理权能和行为， 更多地上升到法治的层面，体现为政 府职能、权限、程序、责任法定化，形成 对民营经济的法治保障体系。 民营经济发展法治保障存在 的突出问题 从１９８２年《》规定“国家保护 个体经济的合法权利和利益”，到 ２０１４年党的十八届四中全会做出全 面推进依法治国的战略决策，其间国 家陆续颁布实施了一系列与民营经济 发展相关的法律、法规和，促进了 民营经济快速发展。但是，从实际操 作、行业壁垒、权益保护、法洽监督和 法律风险防范方面来看，民营经济发 展的法治保障还存在以下突出问题： 重、轻法律，重制定、轻执行 的问题较为突出。一方面，民营经济 的民间投资准入障碍还在一定程度上 发展相关立法先天不足。总体来说， 存在。以光伏发电为例，由于电网公 我国民营经济发展历史不长，民营领 司的垄断和强势地位，对光伏发电上 域很多经济形式和经济活动一直处于 网予以种种，使得光伏电站难以 不断摸索之中，加上法律本身具有滞 投入正常运转。这说明，行业准入限 后性的特点，导致法律的适用性与已 制并没有真正被打破，民企参与公平 经成为国家社会经济重要成员的民营 竞争的身份仍然较为尴尬。 经济还存在较大差异，现有法律对民 营经济的有效覆盖还相当不足，法律 对不同经济成分的保护与制约还不够 均衡与对称。目前关于民营经济的一 些法律条款还是散见于相关的法律法 规中，大部分涉及民营经济发展保障 的规定还是停留在层面，这就导 致民营经济法洽保障刚性不强、权威 性不够。另一方面，上也存在重 制定、轻执行的问题。近年来，我国促 进民营经济发展的出台不少，但 往往存在配套细则缺乏、措施不具有 刚性、督查落实力度不够等问题，导致 乏门在义之交个执行不得力，难以落地，造成 民营企业应享受的优惠、扶持措 施难以到位。 民营企业参与市场经济平等竞争 仍然遭遇现实尴尬。在行业准入方 面，长期以来，金融、铁路、邮政、通信、 航空、冶金、石油、电力等行业和领域， 民营企业很难介入。一些行业领域甚 至出现了允许外资进入，但禁止民企 进入的现象。虽然《关于鼓励 和引导民间投资健康发展的若干意 见》及其细则已经出台多时，但是民间 投资仍面临着玻璃门、弹簧门、旋转门 的无形障碍。比如，准入审批条件模 糊、程序繁琐、缺乏透明度，一些地方 在采购和招投标项目中，提 出“中字头”“国字号”资质条件， 了中小型优秀民营企业投标竞标。在 一些传统垄断行业领域还没有实现 “真正”的全面放开，各种“或明或暗” 对民营企业司法追究与合法权益 保护有失平衡。现实中，不管是立法、 还是执法等环节，对民营企业重“禁 止”、轻“维护”较普遍，合法权益保护 薄弱，有些方面近乎空白。立法上，对 民营企业往往只有一般性的法律规 定，而且法律条文比例和保护力度不 一样。比如民营经济的刑法保护中， 用了很大的篇幅和力度对公有制经 济，尤其是国有经济以特殊的保护，而 对私有财产只给于一般性保护。执法 中，也往往难以顾及民营企业的特殊 性。比如企业家被采取强制措施，人 益相 身自由受到时，国有企业往往会 得到组织帮助，挑选合适人选接手，迅 速恢复生产经营秩序。民营企业对企 业主个人的依赖程度极高，在追究企 业主法律责任的时候，往往没有考虑 企业本身的生产经营问题，企业往往 迅速陷入瘫痪和倒闭的困境，而此时 往往又同时出现职能错位，平时 不该管的时候管得很多，此时该管的 时候却无人问津。 对民营经济法治保障监督相对疲 软。相对来说，民营经济的发展历程 更曲折，经济活动的形式更多样，也就 更需要加强法治保障监督。当前，民 营经济法治保障监督无论是主观上还 是客观上，都显得相对疲软。一些法 律虽然已经出台，但是都难以发 挥其实际作用，“最后一公里”的问题 还比较突出。而且实际工作中，行政 部门既当“运动员”，又当“裁判员”，缺 为 是 缺 多 本就没有专职的法律顾问。据有关部 ７ 门对某省４５０家民营企业抽样调查显 示，８５％的企业聘请了法律顾问，但在 这些聘请法律顾问的企业中，只有 ４０％的企业一般会在日常经营决策中 咨询法律顾问意见；３２％的企业仅在 重大决策上咨询法律顾问；有２８％在 经营决策中不咨询法律顾问意见，仅 仅在企业出现诉讼纠纷时才征询法律 顾问意见。法律风险管理相关部门运 转投入的资金少。９０％的企业法律风 险管理投入不足实际支出的０．０２％， 而且其中以大型企业为主，广大的中 小企业的法律风险防范支出就少之又 少，而美国企业支出的平均法律风险 防范费用占企业收入的１％。同时，由 于缺乏现代企业管理思维，一些民营 企业产权不清风险一直存在，公司财 产与民营企业家私有财产区分不明， 给很多民营企业带来巨大法律隐患。 完善民营经济发展法治保障 的建议 完善民营经济发展法治保障，要 把树立和维律权威放在重要 执置，坚持科学立法、从严执法、公正 济法律体系。三是为不同所有制企业 交流平台，为他们在法律咨询辅导和 法、全民守法，依法保护民营经济主 营造公平统一的法治环境。坚持“非 法律风险防范方面提供帮助。建议全 财产不受侵犯、保护民营企业经营 禁即入”“非禁即许”的原则，尽快依法 国尽快研究出台《商会法》，明确 受干扰、保护企业家的人身安全和 制定省级有关行业负面清单，积极引 商会组织，包括行业协会商会、地域性 富名誉不受损害。同时，要加强对 导民营企业进入负面清单外的行业和 商会的性质、职能、权益和任务，提高 营企业出资人的教育引导，帮助他 领域。四是在法治轨道上推进混合所 社会组织自律，重点发挥行业协会商 增强法治意识，诚实守信、依法经 有制经济发展。将混合所有制企业确 会等社会组织在为民营经济发展提供 、公平竞争、诚信纳税，积极履行社 责任，树立良好社会信誉和自身 象。 在中进一步明确民营经济 地位作用及对民营经济的法律保 。建议对进行修改，将党的十 届三中全会提出的“两个都是”（公 制经济和非公有制经济都是社会 １２，）主义市场经济的重要组成部分，都是 我国经济社会发展的重要基础）、“两 个同样”（公有制经济财产权不可侵 犯，非公有制经济财产权同样不可侵 犯）和“三个平等”（权利平等、机会平 等和规则平等）作为修正案的内 容，并将“国有资本、集体资本、非公 有资本等交叉持股、相互融合的混合 所有制经济，是基本经济制度的重要 实现形式”写入。 加快形成系统配套的保障民营经 济发展的法律体系。一是清理不适应 混合所有制经济发展的陈规旧法，化 解法律冲突。要加强法律平等保护， 比如，对刑法中因不同所有制歧视造 成的罪名、量刑幅度等条文进行修改， 对民营企业家的人身权、财产权进行 平等有效的刑法保护。二是制定和完 善民营经济法律体系。依据有关 规定，把一系列指导性文件精神 上升为立法的内容。同时加强有关法 律、行规、地方性法规建设，鼓励、 支持条件成熟的地方制定出台《民营 经济保护条例》，从法律、行规、地 方性法规几个层次制定和完善民营经 定为我国大企业的发展战略，发展一 批具有很强国际竞争力的混合所有制 大企业，将那些仍处于竞争领域、且符 合条件的国有大企业集团尽快改造成 混合所有制企业。 按照法律适用平等的要求实现 司法公正。坚持国有企业与民营企 业等各类市场主体诉讼地位平等、法 律适用平等，为各种所有制经济提供 同等司法保障。要牢固树立平等保 护理念，坚持依法公正行使审判 权，依法平等保护民营经济主体的合 法权益；依法惩治扰乱市场经济秩 序、制售假冒伪劣产品、破坏企业生 产经营等违法犯罪行为，为民营经济 健康发展提供安全有序的法治环境； 依法审理涉及民营企业的金融借款、 融资租赁、民间借贷等案件，依法支 持民营企业多渠道融资：依法保障民 营企业积极参与企业兼并重组，统一 法律适用规则，优化民营经济投资环 境：要建立严格科学的执法监督机 制，严格责任追究，切实保障民营企 业经济上的物质利益和政治上的民 主权利，避免侵犯民营企业合法权益 的现象发生。 依法发挥行业协会商会的积极作 用。在有效治理社会的过程中，社会 组织发挥着不可替代的作用。党的十 八届四中全会指出，要支持和培育现 代社会组织的发展，要发挥行业协会 商会作为团结民营经济的重要社会组 织和载体作用，为会员企业提供技术 法治保障四方面的结构性支撑作用： 用社会组织的力量强化对权力的 制约、避免不良的干预，增进民营经济 主体参与立法和社会治理的能力和监 督作用：促进民营经济领域多元群体 的权益实现和保障：促进民营经济积 极参与的市场经济自由竞争秩序形 成；对法律法规还没有明确的地方，以 行业协会商会公约、章程等方式进行 纠补。 引导民营企业守法诚信经营。要 在全民守法教育中，引导民营企业家 和职工，积极自觉参与到培育和践行 社会主义核心价值观的教育活动中 来，增进民营企业的社会诚信度，培育 民营企业自身守法意识。加强企业法 治建设，完善公司法人治理结构，按照 现代企业制度依法制定并不断完善公 司管理制度，通过法律规范和引导实 现家族制与现代企业制度有机结合。 建立重大决策法律论证制度和企业法 律顾问制度，形成完善高效的法律服 务体系；建立健全企业法制学习、宣 传、教育、培训制度：加快建设社会信 用体系，进一步发挥市场在资源配置 中的决定性作用，规范市场秩序，降低 交易成本，增强经济社会活动的可预 期性和效率，用硬措施营造公平竞争 的市场环境，为民营企业的成长拓展 空间，为民营经济发展搭建更广阔的 平台。 （作者系湖南部副 、省工商联党组）
