从组合港视角看我国区域港口一体化发展

从组合港视角看

我国区域港口 一休化发展

潘文达

(交通运输部水运科学研究院，北京100088)

t摘要〗为更好推进我国区城港口一体化发展，阐述组合港和港口资源资产的内涵，

扣纳国外组合港在保啤、产权保障、驱动力、协同发展等方面的经验，分析我国S域港〇 —体化发展中的特点和问題，从明淅港口资源资产所有权和经营权、港口组合不能简单地用 港口企业组合来替代、加快港口管理机构的建设和职能改革、加快《港口法》的修订完善，以及 组合港发展模式等5方面提出K域港口一体化发展对策。

I关键词〗组合港；港口資源资产；区域港〇—体化

组合港是指拥有共同的腹地、发展目标和经营 出租等处置权,并有权依法委托代理人管理港口。规范，为统一规划、建设、管理港口资源资产所形成 港口管理机构即港口管理委员会或港务局是公益 的一体化的港口组织或联合体。港口资源资产包 性机构,作为所有者的全权代理人对港口资源资产 括土地、岸线、水域、信息等资源，码头、港池、堆场、 统一规划、建设和管理，同时拥有维护港口市场环 仓库、物流等港口设施，以及防波堤、航道、锚地、铁 境的其他权利和义务。港口企业或港口集团则是 路、公路、管道等公共基础设施，有的港口资源资产 港口资源资产的最终使用者或租赁者，依法拥有经 、港口 还包括机场、物流园区、保税区、自贸区和商贸设施 营权以及法律规定的其他权利和义务。等。

管理机构、港口企业三者的产权关系清晰、责权利 明确，避免了港口企业违规使用港口岸线等问题。

1国外组合港发展的经验

1.2产杈保障方面

港口资源资产合并是组合港形成和发展的产

1.1保障方面

港口资源资产的代理管理制是组合港形成和 权保陣■•组合港是港口之间的全部资源资产的合 发展的保陣。组合港要求港口资源资产的所 并，而不仅仅是某些港口设施的合并，也不是港口 有者、管理者和使用者明确分工并理性合作，共享 企业的兼并重组;一般是二三个距离近、腹地重合、 港域内港口资源和公共基础设施，统一规划、建设、 互补性高的港口之间的组合，而不是大范围的港口 管理并市场化运营港口设施。是港口资源资 之间的组合，更不是大范围的港口企业的组合。成 产的主要所有者，一般情况下也允许其他企业参 立组合港的目的绝非要垄断市场，而是为了提供更 股。所有者拥有港口资源资产的分离、合并、出让、多更优质的公共服务，改善港口经营环境,减少内

收St日期：2018-09-26

作者简介：潘文达（1963—)，男，教授级高工、博士，研究方向为水运经济

第41卷第1期2019年1月

当需要髙昂的公共基础设施投资而一个港口难 耗，以吸引更多的港口企业租赁使用港口，并鼓励 时，企业开展服务质量和效率的竞争。1.3驱动力方面

和仑J:对组合港建设的驱动作用是区城 性港〇和专生化码头组合的两股驵动力。关 注港口的整体效益和竞争力，以港口资源资产所有 者的身份主动推动区域港口之间的合并。集

团或大型港航企业可以通过参股或特许经营的方 21特征式来建设与自己业务相关联的专业性码头,为提髙 本企业的整体利益或竞争力,往往会沿着航线或者 物流通道推动专业性码头之间的合作。对组 合港的驱动作用是对港口信用的重要保证,可以提 高人们对港口使用和投资的信任程度。企业对专 业性码头组合的驱动作用，有利于形成专业化的运 输通道、物流网络、信息系统和加强专业性码头节 点的联系。驱动与企业驱动相结合，能够实现 组合港区域性与国际化、综合性与专业性的有机组 合。

1.4协同发展方面

资产组合与非资产组合是港口协同发展的两 种方式。港口资源资产合并组成一个新港口是国 外组合港发展的主要方式，一体化关系紧密，资源 整合力强，便于港口管理机构统一规划、建设、租赁 和管理。通过投资参股、战略合作、信息共享、行为 规范等非资产形式建立的港口联盟，港口间关系紧 密程度和约束力比较弱，资源整合力也较弱，较难 实现港口统一规划、建设、管理和使用。这种联盟 便于跨区域大范围港口之间建立较为松散的关系，

2丄丨大范闺的阗有港口企组合

浙江省统筹利用全省海洋港口的公用港口资 源成立浙江省海港集团;江苏省整合沿江沿海公用 港口、岸线及相关资源成立江苏省港口集团；广西 壮族自治区成立北部湾国际港务集团有限公司，实 现北海港、钦州港、防城港三大港口统一经营;福建 省整合全省主要公共码头形成福建省交通运输集 团有限责任公司和厦门港务控股集团有限公司两 大龙头港口企业；辽宁省以大连港集团、营口港集 团为基础设立辽宁港口集团，实现对全省沿海公用 港口 一体化经营;重庆港务物流集团从事市授 权范围内的国有资产经营管理和港口资源整合;武 汉港航发展集团对辖区内的港航资源资产进行整 合;山东高速集团整合滨州港、潍坊港和东营港，组 建渤海湾港口集团港,统筹各港口所涉岸线、航线 资源,统一负责渤海湾港口及岸线的规划、投资、建 设和经营管理:各地港口集团的设立或合并都是在 的推动下形成的。

资产组合的都是阒有港口仑北

浙江省海港集团被注入省级有关资产和宁波 以独自承担时,当市场存在刚性需求、港口群内部 需要良性发展的愿望越来越迫切时，比较容易在各 方的推动下成立组合港。

2

我国区域港□一钟化的特征和 问题

属于比较常见的、发展比较快的方式，有利于以港 舟山港集团等涉海涉港资产;江苏省港口集团被注 航联盟和港际合作联盟为依托的港口发展。 入南京、连云港、苏州、南通、镇江、常州、泰州、扬州 这种松散关系同样需要依靠港口管理机构来建立。等沿江沿海8市国有港口企业以及省属港航企业

等15家企业资产；广西北部湾国际港务集团公司

1.5促成因素方面

被注入北海港、钦州港、防城港的国有资产并整体

港口企业面临的困境和需求促成纽合港的发 上市；福建省交通运输集团由福建省交通运输(控 展5当面临激烈的市场竞争和资源竞争、共同的强 股)有限责任公司、福建省物资(集团)有限责任公 大对手的威胁而一个港口单打独斗难以战胜对手• 2 •

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司、福建省商业(集团)有限责任公司等3家省属国

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市）主要港口企业在 企合并重组设立;厦门港务控股集团有限公司由原 元化港口企业整合是指全省（

厦门港务集团有限公司与厦门市交通国有资产投 推动下形成多个港口集团或法人，如福建 福州、湄洲湾、泉州等4个港口集团和山 资有限公司重组而成;辽宁东北亚港航发展有限公 省的厦门、

烟台、日照、渤海湾等4个港口集团。司是辽宁省国资委的国有独资公司,被无偿注入大 东省的青岛、

连港集团和营口港集团100%的股权，拟引入招商 2.1.5跨省（市）的专业化港口企业整合

局集团形成混合所有制企业;重庆港务物流集团由

跨省（市）的港口资源整合一般表现为以某个

重庆港务集团、重庆物资集团、重庆市万州港口集

专业、某种协议或以虚拟形式结成的港航企业联

团、涪陵港务管理局的国有资产整合成立;武汉港

盟，不存在资产和资本的融合，如上海组合港以集

航发展集团则由武汉市、黄石市、黄M市、鄂州市、

装箱业务为核心的合作，津冀地区港口的煤炭业务

咸宁市等5市国资委共同组建;渤海湾港口集团是

和集装箱运输功能协调。大型港航企业沿航线建

山东省批准设立的国有企业集团;湖南城陵矶

设专业化码头与沿线港口以互相参股等资本形式

国际港务集团由上海国际港务集团、长沙集星港务

结成业务联系比较密切的生产链或物流链，如上港

有限公司、岳阳城陵矶新港有限公司、中交投资有

集团实施“长江战略”在长江沿线合资建设集装箱

限公司和岳阳城陵矶临港产业新区管委会合资组

码头，中远海运等大型航运企业沿航线建设码头，

建。

烟台港集团与几内亚博凯内港、印尼宏发韦立码

2A3行政化的港口管理机构头、烟台西港区、潍坊寿光港区、东营港1号和2号

上海组合港管理委员会由原交通部与上海市、 码头、滨州套尔河沾化码头等共同建设铝矾土运输 江苏省、浙江省共同组建，负责开展长三角区域港 通道。口综合行政协调和上海国际航运中心建设涉及港

航发展的事务协调推进等工作;浙江省海港委属于 2.2网题

省事业单位，属于“参公管理”单位;广西北海、 2.2.1权利义务关系错配钦州、防城港等3市的港口行政管理机构

港口资源资产所有者、管理者和使用者的权利 受北部湾港口管理局垂直管理;福建省整合形成厦

门、福州、湄洲湾、泉州等4个港口管理局，除厦门 义务关系存在以下错配情况：

<1)闺家和其他所有者的权益未得到完全体现^

港口管理局委托厦门市管理外，福州、湄洲湾、

而且还 泉州等3个港口管理局均由省直接管理；江 国家权益不仅应该体现在国有公用码头上，苏、辽宁、重庆、湖北、山东、湖南、广州等省市的港 口管理和业务指导都由省或市的交通运输厅或者 港口管理局负责。港口管理委员会和港口管理局 均不具有港口资产管理权，也不具有港口土地、水 域、河道等资源的管理权，对于港口岸线只有行业 审批权。

2丄4 一元化或多元化的港口企此整合

应该涵盖港域内的全部土地、岸线、水域资源以及 国家、地方、国企等投资建设的港口设施、公共基础 设施等;因此，仅对国有公用码头进行组合,未重视 货主企业码头及其他所有者码头的组合，使港口资 源整合的效果大打折扣。

(2)以机构代替港口管理机构，其权利义务 受到很大约束。机构行使职能，主要负责 港口规划及港口岸线使用审批、行业管理、市场监

一元化港口企业整合是指全省（市）主要港口 督、指导等。港口管理机构是和其他所有 是公益性机构或社会组织，是港 企业在的推动下合并为一个法人，如浙江海港 者的全权代理人，接受委托负责 集团、江苏省港口集团、北部湾港务集团、重庆港务 航联盟和公共管理的服务平台，项目建设、资产管理、委托经营、环境治物流集团、湖北省港发集团、辽宁港口集团等。多规划编制、

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理、安全保障等。港口管理机构拥有髙水平的人才 产的公益性并提髙公共服务能力。港口资源资产 队伍，能够更有效、更全面地管理好港口，能够成为 的合并是所有者权益的体现,不要求对港口企业进 与港口企业沟通的桥梁。

行合并。成立港口集团能够在短期内实现对大部

⑶港口管理机构的职能不健全，授权不充分。 分港口资源资产的组合，但不能达到对全港资源资 在地主港管理模式下，港口管理机构拥有全港港口 产组合的目的，无法达到港口组合的效果。资源资产的管理权和经营权,享受税收、税金

<2)大范阁的港D企业组合成立港口集闭会导

补贴和债券担保等。在我国，介于和港口 致市场鲞断。组合港要求在更大的范围实现港口 企业之间的港口管理机构不多见，即使有，一般也 资源、基础设施和市场资源的共享，维护开放公平 避免过度竞争和市场垄断， 都是“参公管理”，未授予港口资源资产的管理权。 活跃的港口经营市场，我国港口资源资产由多个部门管理，如港口国有资 以吸引更多的港口经营业者租赁港口码头，吸引更 产管理权归国资委，土地和海域管理权归国土资源 多的国内外船舶靠港，同时鼓励港口企业明确分 开展服务质量和效率竞争；而港口集团一般都 部门，河道管理权归水利部门，货主企业码头直接 工、一 归所属企业管理。因此，目前港口管理机构还不能 是港口中竞争力和市场地位较髙的企业的组合，承担港口资源资产代理人职责。

个港湾或者一个市域范围的国有港口企业组合而

(4)港口集闭的职能超越了港口企业，实际上 成的港口集团足以形成对本地市场垄断经营，那么 拥有港口资源资产的使用权和管理权。港口企业 几个城市甚至全省或者相邻省（市）国有港口企业 是港口资源资产的最终使用者或租赁者。获得BOT 组合而成的港口集团则会形成更加强大的市场垄 (建设一经营一转让）特许经营权的企业在合同期 断，不利于形成公平有效的市场环境，制约了港口 满后要把港口资产返还。货主企业码头和其 集团之外的其他港口企业的发展。他性质的码头也要规定使用期限,一般为30年。权

<3)港17企业组合不利于港口资源有效利用。

属变更后，如果企业要继续使用港口资源资产则需 大规模组建港口集团会进一步增加企业管理难度 要缴纳租赁费或使用费。目前，与港口集团的 并降低管理效率。同类型港口企业的高度集中反 甚至可 财产权的划分不够清晰，港口管理机构和港口集团 而会使企业因被管得过多而失去市场活力，的职能划分不合理，或者说港口集团承担了港口管 能会重新出现“吃大锅饭”等问题。在全省或全市 理机构的职能。因此，尽管在法律上港口岸线、土 范围内的一个港口集团独大,还可能出现港口集团 地和投资码头设施的产权归国有，但由于港口 独占港口资源资产的情况，进而影响其他港口企业 集团是国有或者国有控股企业，因此港口集团实际 对港口资源资产的共享，不利于港口整体物流成本 上是港口资源资产的所有者、使用者和管理者，是 的降低和物流效率的提髙，不利于港口生产技术和 的代理人，享有港口资源资产的终生使用权而 服务质量的提高，不利于港口国际竞争力的提高。不用上缴租赁费。港口企业无偿获得港口资源资 2.2.3组合港发展中的三大矛盾产性收益，不利于发挥港口资源资产的公益性，也

(1) 组合港发展与行政管理的矛廣e港域

不利于港口企业专心于提高服务质量、经济效益和

突破一城行政边界会出现港口与海关、边防、检验

社会效益。

检疫、海事等管辖范围的矛盾，港口规划编制与审

2.2.2港口企Jk的纽合与港口组合的关系错配

批的矛盾，“一城一港”与“一城多港”的矛盾。

(1)港cr集闭的港口企业组合不同于港〇组合a

(2)

组合港发展与复杂利益关系的矛盾&难以

组合港口企业的目的是提髙市场控制力，属于市场 找到国家、省（自治区)、市三级对港口发展目 行为，不应过多干预;而组合港口的目的是将 标、利益分配的平衡点;增量资源资产易把控，存量 相关港口的资源资产进行合并，以明确港口资源资• 4 •

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资源资产整合相对困难；存在大企业垄断、小企业

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不规范、货主企业码头整合难等问题。展不仅要合并使用国有港口资源资产，而且要防止

(3)组合港发展与公共基站设施整合的矛肩^ 港口资源和港口资产游离于管辖范围之外，更不能 对属于不同管理部门的航道、锚地、防波堤、公路、 简单地用大范围的港口企业集中管理来代替组合 铁路、航空等港口公共基础设施的资产整合难度较 港。不同城市港口之间的组合应符合权益均等的 大，若要对公共基础设施实行统一管理、统一定价、 原则，如属于丹麦和瑞典的哥本哈根-马尔默组合 两国各持50%股份可避免恶性兼并行为。统一服务标准等则更难。这些公共基础设施所需 港，的投资相当大，不是一个港口企业所能够承担的^ 铁路建设费(包括各种配套费和接线费)、铁路运费 未实现“同网同距同价”，国有铁路、地方铁路价格 容易实现等问题。

3,3加抉港□管理机构的建设和职能改革

港口行政管理受行政区划和职能的，

标准不统一，造成“最后一公里”难接、铁水联运不 港口集团管理受公权和自身利益的，二者

均不适合具体管理公益性和社会性要求较高的港 口资源资产，建议参照国外组合港港口管理制度， 设置港口管理机构，办法如下：

在管辖港区范围上，应该打破城市行政界限； 在管辖行业范围上，不能仅限于港口业，要对港域

3 E域港□一体化发展对策

3,1明晰港□资湄资产所有权和经营权

公路、水路、航空、管道甚至部分商贸设 可参照国外组合港发展经验，在产权明晰的前 内的铁路、提下，明确港口资源资产的产权管理者和产权使用 施实行统一管理;在管理职能上，应包括港域内全 者的责任和义务;赋予港口管理机构以港口资源资 部资源资产的规划、管理、租赁和委托经营,鼓励社 对于BOT特许权 产代理人的身份及对港域内全部资源资产的统一 会资金投入港口基础设施建设，

规划、管理、租赁和委托经营等权力。不能把港口 期满的，以及货主企业码头、外资企业码头、民营企 应要求其将港口基础 资源资产的所有权和使用权混为一谈，进一步推进 业码头使用期限达30年的，港口企业的政企分开，明确其市场经营主体资格， 设施无偿返还并由交由港口管理机构管 把港口企业的资产管理权分离出来,交由港口管理 理;在港口租费管理上，应把由港口集团收取的港 机构管理。港口企业只能是港口资源资产的租赁 务费等全部上缴港口管理机构，同时还要收取国家 者或最终使用者，有义务向港口资源资产所有人交 资源和投资设施的租赁费:在组合港范围内统一规 纳租金或使用费。

3,2港口组合不癦简单的港□企业组合

费和租赁费方面，应逐步降低或者取消不合理的收 费，实行进港只收一次费用的制度。

通过以上改革，港口管理机构逐步转化为具有

管好用好 大范围的国有港口企业整合，形成了对运输需 自贸区或者开发区性质的综合管理机构，求方和其他港口企业的市场垄断和竞争优势，不利 港域内的全部公共基础设施,成为服务和港口 于降低物流成本，进而影响港口的国际竞争力，且 企业的公益性服务机构。不符合《港口法》第29条“国家鼓励和保护港口经 营活动的公平竞争。港口经营人不得实施垄断行 为和不正当竞争行为，不得以任何手段强迫他人接

3.4加抉《港□法》的修订芫善

取消“一城一港”规定，允许一个港域的所属港

受其提供的港口服务”的规定。尽管港口资源资产 区超出行政界限;让港口管理机构从行政管理机构 由货主企业等使用，但产权属于。作为港 中脱离出来，管理范围包括港口、综合运输、保税 口资源资产所有人，有责任管好用好国有港口资源 区、自贸区及其他行业，成为各方合作共建的公益 资产，也有责任管好其他港口资源资产。组合港发

性服务机构；改革港口规划建设审批(下转第12面)

♦5.

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3.8.2第十五条第一款第三项

《办法》第十五条第一款第三项是“船舶所有人 及其油污责任保险人或者财务保证人在财力上不 能履行其部分或全部义务，或船舶所有人及其油污 部分或全部义务的偿付能力”。该条款是参照《国

人。该船由于在深海沉没，无打捞必要。油污基金 受理后认为，即使该船被打捞，也无法找到油污责 任人——

船舶所有人。据此,油污基金对该案进行

了清污费用理赔。

责任保险人或者财务保证人被视为不具备履行其 3.8.4 第十九条

《办法》第十九条有关各部委名称的描述已不

际油污损害赔偿基金公约》的有关规定而制定的， 合时宜。2018年召开的第十三次全国人民代表大 但该条款的措辞不够精准，因为油污责任保险人或 会审议通过了机构改革方案。根据

对相关部委的职能进行了调整和 者财务保证人并非不能履行其部分或全部义务，而 机构改革的要求，部分部委的名称也有所改变。因此，《办法》 是船舶所有人购买的保险金额或者财务保证金不 整合，

足。因此，建议将该项内容修改为“肇事船舶所有 第十九条对油污基金管理委员会的相关部委组成 人在财力上不能履行部分或者全部偿付义务，且其 的描述也应修改。购买的保险金额或者财务保证金不足以支付全部 索赔”。

3.8.3第十五条第一款第四項

4结语

《办法》作为油污基金运行制度的基本依据，其

条文和内容应与时俱进，应能指导实践并根据实践

《办法》第十五条第一款第四项有“无法找到 的发展完善相关内容，以便能更好地满足实践的需 办法》运行6年来的实践表明，其多数内容是 造成污染船舶的”的限定。目前该限定将修改为 要。《

基本能够满足油污基金运行 “无法找到造成污染船舶或者船舶所有人的”。之 适应实际发展情况的，但也存在着本文所述的诸多不足，应根据 所以这样修改，是因为实践中会碰到有些船舶虽 的需要，然能找到，但无法识别其船舶所有人，如“三无” 实践的需要予以完善。□船。加上“船舶所有人”能使本项覆盖面更加准确 参考文献：和全面。在油污基金的理赔实践中，也确实碰到了 这样的问题。在油污基金2018年理赔的一起案件 中，肇事船为一艘走私船,距离温州海岸450n mile 处沉没并造成海面溢油污染。浙江海事局经调査 无法査明该船的船名、船籍港，也不知晓船舶所有

[1J坷舫震，象畀峄+完善我因船抽污染跆偿体系的建议[J]-水

2017(11) :30-32,35.

Uj韩皮舞.对《船舶油污损害踣战基金征抆和使用管攻办法》

的完善建议[J】中囤海商法年刊,2008⑴：299W3.廖兵兵，翼文颍.论奶舶油汚捆害賠馇基金板前麥与船舶 沽汚戏害责任主体缺戽案件诉讼的可行性⑴•水迗管现，

2017(7): 19^22

<上搜第5页}管理制度，进一步下放地方审批 岸线动态保护的规定，实行严格的港口岸线保护制 权限和行业执法监督管理权限;鼓励建立跨省甚至 度。的港口资源资产组合模式（如纽约-新泽西组 合港、哥本哈根-马尔默组合港)，在“一带一路”沿 线逐步建立中外组合港;设置与港口管理相适应的

3.5组合港发展橙式

积极推进实体组合港与虚拟组合港的结合，培

海关、边防、检验检疫、海事等管理机构；明确港口 育轻资产的虚拟组合港，融入世界港航联盟;推动 资源资产有偿使用的原则及降低物流成本和提髙 发展以港口管理机构为平台的港口合作，支持航运 服务贸易水平的要求，将其作为建设交通强国的重 企业以码头为节点建立物流大通道和国际航线体 要指标;建立港口岸线保护区，参照华盛顿海岸线 系;积极推动组合港向、第五代港口发展。〇管理法案、美国蒙特雷湾国家海洋保护区、荷兰海 •• 12 •

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