推进农村集体土地管理制度改革

作者：陶惠丽

来源：《新长征》 2011年第1期

■陶惠丽

为适应现代化发展需要，解决现行的农村集体土地管理制度与城市化、市场化和经济全球化的发展趋势不相适应的矛盾，尤其是保护农民的合法权益，使党的惠民政策真正惠及广大农民，必须配合农村体制改革的进一步深化，积极稳妥开展农村集体土地管理制度改革工作，稳定完善农村基本经营制度。

一、农村集体土地管理存在的问题及原因

(一)征地范围过大。目前，我国相关法律法规并未对公益性和经营性建设用地范围作出明确的界定。

(二)征地补偿标准不尽合理。以年产值为依据制定征地补偿标准，从实践中看，合理性和科学性程度不高。另外，城市规划区各村社各行其是，补偿标准参差不齐，“同地不同价”的现象较多，农民对此意见很大。究其原因，多数是由于用地单位急于征地的心态作祟，擅自大幅度提高补偿标准，造成同一个地块，有的农民得到的补偿远远高于其他农民。

(三)农民土地所有权登记制度还不完善。长期以来，农村住宅一般只有宅基地使用证，土地属集体所有。由于农村住宅缺少土地证、房产证，交易一直存在困难。农民进城后，原有的住宅要么转让给属于同一集体组织的农民，要么就只有空置。由于城镇户口或外来者无权购买农村宅基地，导致农村住宅价格低廉，一定程度上影响了农民进城购房、定居的积极性。

(四)被征地农民安置不到位。由于土地属农民集体经济组织所有，所有村民均有享受安置的权利，征地后的安置必须以村为单位统一考虑安置。但鉴于特定的历史状况，只有被征地农民承包地全部或2/3 以上征占的，才给予参加社会养老保险，同时还限定必须给被征地农民办理农转非手续，才能参加保险，对征地农民安置不够到位，对此部分农民意见很大。

二、白山市农村集体土地管理基本情况

(一)开展农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证。白山市严格按照《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，固化村民宅基地，按照到某一时点的实有人口数，一次性下达住宅建设用地指标，并逐年安排建设，尽量使用原有宅基地和村内空闲地。

(二)维护农民土地财产权益。完善征地程序。在征地过程中建立和实施土地征用听证制度，充分听取村集体和农民意见，使农民享有知情权、参与权、监督权和申诉权。

1、征地补偿由以前的单一货币方式安置向就业、住房、社保等多方面多渠道转变，采取货币安置与就业安置相结合，将安置补助费以及按政策应归农户的土地补偿费一次性发给被征地农民。同时，通过采取积极的促进就业政策，使农民失地不失业。一方面，建立被征地农民就业技能培训制度，制定用地单位在普通岗位优先安置被征地农民劳动力就业的政策；另一方面，政府在制定征地补偿标准的政策上，重点考虑征收在耕农民土地后这部分农民的生产生活问题，将这部分农民作为以工哺农的重点对象。

2、通过在农村集体经济组织内部调整土地，使被征地农民重新获得土地。主要选择在人均耕地较多、征收城市规划区外农民集体土地的地区，通过调整分配农村集体机动地、承包户自

愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加耕地，保证使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。

3、国家大型征地项目实行整体迁移方式，例如三道沟钴矿、板石板庙子金矿等重点项目都采取了整体安置。另外，为了解决建设用地短缺，征地单位实行了整体拆除、整体建设的方法，把原有的大面积零星住宅区整体拆除另建楼房进行整体安置，既节省了土地,又解决了供地难的问题。

(三)土地整理复垦开发城乡建设用地增减挂钩。多年来，白山市通过土地整理开发城乡建设用地增减挂钩的方式，确保了耕地总量动态平衡，但由于白山地处高寒山区，山地多、平地少，随着经济建设迅猛发展，项目建设占用耕地需求量较大，而可复垦开发利用的土地已近枯竭，使得该项工作的难度较大。

(四)以规范集体建设用地使用权流转为重点进行城乡统一土地市场建设。在八道江区，有三种土地流转和规模经营方式：第一种方式是按照“大统筹、大集中”的思路，对农民“双放弃”（即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权）后的宅基地和耕地两类土地实施整理，推进土地跨区域流转。这种模式主要针对已在城市找到工作、家庭收入中有80%以上是非农收入且又有宅基地和耕地的农户，申请双放弃后由当地政府部门进行核查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。除了“双放弃”方式外，还实行了以农业产业化项目规模化经营为依托推进土地集中流转方式和将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转方式。

三、完善农村土地管理相关建议

(一)要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。目前，我国相关法律法规并未对公益性和经营性建设用地范围作出明确的界定。为此，我们应对公益性用地的范围进行合理界定。如果是国家投资的交通、水利、能源等公共设施、环境卫生设施、社会福利等公益事业设施用地和军事设施用地，可以依法实施征收；城市规划区范围内的土地，作为城市建设的载体，也可以依法征收。但城市规划区外的土地，必须严格界定其用地性质，原则上不予征收。

(二)要完善征地制度和程序，合理确定征地补偿标准。要积极探索创新，可采取农用地基准地价的综合作价法制定征地补偿标准，逐步解决“同地不同价”的问题。任何建设用地单位或个人不许私自与被征地单位或个人协商征地补偿价格，防止私下交易和漫天要价的产生而扰乱土地市场。建立征地补偿款预存制度，建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，以确保征地补偿款的落实到位和及时足额兑现。在征地过程中，要切实维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，规范实施听证告知和“两公告、一登记”制度，确保维护被征地农民的切身利益。

(三)要拓宽安置渠道，解决好被征地农民的生计保障问题。按照“收入有来源、生活有保障、就业有门路、创业有扶持”的思路，多渠道促进被征地农民创业就业。加强对被征地农民的就业培训，加快劳动力转移；对自谋职业和自主创业的被征地农民，在贷款、税收、场地等方面提供优惠，确保被征地农民长远生计有保障。在农民自愿的基础上，安置补助费可存入社保部门，建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。被投保人员一律农转非。

(四)进一步明确农村土地的产权界定。进一步完善农村土地制度，关键是明确界定农民的土地财产权利，特别要明确农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和

处分四权统一的承包经营权。针对目前农民土地所有权登记制度还不完善的情况，应着重开展农村土地的产权界定工作，进一步保障农村土地所有者的合法权益。

责任编辑/王永生