当前就业形势与就业政策

盘点 2002 年的就业，不难发现，在劳动力供求紧张的状况并没有改变的情况下，下岗失业 人员再就业困难进一步加剧。但从另一方面讲，我国 2002 年经济增长速度较上年提高，达 到 8%左右，为增加就业岗位提供了前提条件。国家统计局企业调查总队对全国

6000 户企业

用人情况的调查印证了这一判断， 2002年 3季度企业劳动力需求指数为 95.1 ，尽管仍然还 处于不景气区间，但已好于 2001 年。综观 2003 年的就业形势，依然不容乐观，就业的挑战 加剧，但再就业困难群体将会得到较多地关注，中央、国务院新出台的 10 项再就业政策为 解决就业最困难群体提供了保证，为社会稳定奠定了基础。

一、当前就业形势

1 、城市劳动力市场继续保持供大于求的状况

2002 年第三季度，劳动保障部通过全国 89 个城市公共职业介绍机构获得的城市 就业状况为

①：城市劳动力市场继续保持供大于求的状况，总体求人倍率（需求人数 人数）约为 0.78 。其中，东部求人倍率为 0.81 ，而中部和西部为 0.74 。

从用人需求状况看，超过七成的用人需求是来自批发零售贸易餐饮、制造和社会 服务三大行业；

从用人单位看，企业用人占绝对主体地位，所占比重达

及个体企业和股份制企业的用人需求占多数，两者所占比重之和约为

/求职

94.3%，其中，私营 58.6%。

在所有求职人员中，失业人员所占比重高达 58.4%，比上年同期上升，其中上升 幅度较大的是就

业转失业人员和新成长的失业青年。

从供求状况对比来看，各职业的求职人数均大于需求人数，女性的就业状况略好 于男性， 各年龄

组的劳动力供给均大于劳动力需求， 各文化层次的劳动者均处于求职人数大 于需求人数。

用人单位对劳动力素质要求不断提高，在专业技术人员需求方面，出现劳动力需 求大于供给的态

势。 除初级专业技术职务的求人倍率略有下降外， 其余各技术等级的求人倍 率均有不同程度的上升，上升幅度最大的是高级技师，其次是中级专业技术职务的劳动者。

2 、再就业更加困难

2002 年，国有企业（含国有联营企业、国有独资公司）下岗职工逐月减少。

2001

年 12月底，全国国有企业下岗职工 515万人。 2002年 3月底，国有企业下岗职工为 489.9 万人；6月底为464万人；9月底为439万人②。这是1998年以来的最低水平，但应看到， 这些下岗职工主要集中在中西部地区， 这些地区的就业机会远少于东部地区， 这些下岗职工 主要是大龄、技术水平低的再就业困难群体。

2002 年，国有企业下岗职工进中心的比例均维持在 85%以上，对进中心的下岗职

2002年 3月

工，政府和企业基本做到按时足额发放基本生活费，并为其代缴社会保险费。 底，有 430.8 万人进入再就业服务中心，进中心比例为

87.9%；6 月底，有 412 万人进再就

业服务中心，进中心比例为 89%；9 月底，有 376 万人进再就业服务中心， 进中心比例为 85.6%。

2002 年第三季度，全国国有企业共有 49 万下岗职工出中心，其中 25 万人与原企 业解除或终

止了劳动合同， 占 52.3%，比上半年增加 3.1 个百分点。 2002 年 1~9 月共有 77.3 万国有企业下岗职工实现了再就业，再就业率为

15%，同比下降 3.8 个百分点。下岗职工的

再就业率不断降低， 1998 年为 50%，1999 年为 42%，2000 年为 35.4%，2001 年为 30.6%，预 计

2002 年为 20%左右。

3 、城镇登记失业人员增加，领取失业保险金人数达到历史最高峰 2002 年 9 月底，全国共有城镇登记失业人员

所增加，城镇登记失业率会达到

752 万人，较 2001 年底增加了 44 万

人；城镇登记失业率为 3.9%，较 2001 年底增加了 0.3 个百分点。预计 2002 年底失业人员 总量还会有

4.0%。

2002 年 9 月底，全国参加失业保险人数为 10068 万人；当月有 400 万人享受失业 保险待

遇， 比上年同期增加 126 万人，增长 46.3%。2002 年 1~9 月份，月平均领取失业保险 金人数为 362 万人，比上年同期月平均领取人数增加 129 万人，增长了 55.4%。

4 、在就业总量矛盾尖锐的情况下，就业的结构性矛盾十分突出

一是求职者年龄结构发生了变化， 青年失业人员增加。 据劳动保障部 2002 年三季 度 89 个城

市劳动力市场状况调查， 16~34 岁的求职者约占总求职人数的 70%。其中， 16~24 岁之间的求职者占

31.8%。青年求职者已经占到主体，这与过去求职者主要为 45.9%；大专以上文化程度（含大专）占了总求职者人数的

例则更低。

35 岁以上大 27.3%；而初中及

龄群体有明显的区别且求职者文化程度较高， 高中文化程度的劳动力成为求职主体， 占全部 求职者人数的

以下文化程度的比重为 26.8%。值得注意的是， 大学生首次毕业分配时也只有 70%能够就业， 大专以下的比

二是县域就业问题突出。据国务院发展研究中心对几个经济状况属于较好的县进 行典型调查，不

包括农民在内的失业率已经超过

2 位数。

三是资源枯竭的城市就业形势严峻。 全国共有大小资源型城市 400 多个，其中 20% 处于资源枯

竭或衰退期。 根据中国矿业协会的数据， 我国上世纪 50~60 年代建设的国有矿山 有 2/3 正进入老年期，

440 座矿山即将关闭， 50 座矿山城市资源衰竭， 约涉及 300 万劳动者 的就业问题。

5 、农村劳动力流动量增加，流向增强

2002年第二季度，农村劳动力流动就业表现出以下特点③: 1）输出地外出人数为返乡人数的

1.76 倍。农村劳动力输出地外出务工农村劳

动力同比减少了 2.2%，盲目流动减少。但输出地外出人数仍然多于返乡人数，两者之比为 1.76:1 。

返乡后外出人数仍远远高于初次外出人数，占外出总量的 72.9%，为初次外出劳 动力的 2.69

倍。培训后外出农村劳动力占外出总量的

31.6%。

在外出农村劳动力中，去省外务工的农村劳动力仍然最多，占 50.7%，比重较上 年减少了 0.8

个百分点； 去省内县外工的其次，占 28.6%，较上年增加了 1.1 个百分点； 去 县内乡外务工的最少，占

20.7%，较上年减少了 1 个百分点。

（ 2）输入地企业使用的农村劳动力人数比去年同期增加了

也略有增加。新招农村劳动力比去年同期增加了 末使用农村劳动力总数的 10.1%。

4.3%，农民工的工资

10.7%，企业新招用的农村劳动力，占其季

2002 年二季度，农村劳动力流动就业的人均月收入为 645.4 元，比 2001 年同期 增加了

2.7%。

（ 3）农村劳动力求职人数增加，成功率也上升。农村劳动力求职人数

2002 年较

2001 年同期有所增加，增幅为 18.2%；农村劳动力求职成功率比 2001 年同期也有所增加， 增幅为 1.6%。

二、促进就业和再就业的政策

2003 年，就业形势依然不容乐观，就业的挑战加剧。这些挑战者主要来自几个方 面：一是新生

劳动力增加。 受人口出生高峰的原因， “十五”期间新达到劳动年龄的新生劳 动力较“九五”期间平衡每年多

290万人；二是 WTO对就业的影响会逐步加大。 WTO勺有一

种“临近效应”， 即越是临近我国兑现承诺的时间， 企业结构调整的力度越大， 造成的失业 问题也越严重； 三是就业的困难群体增加。 下岗职工再就业率不断降低， 失业人员不断增加， 青年失业和长期失业、地区性就业不平衡等问题仍存在；四是农村劳动力流动增加。受到 WTO勺冲击，影响粮食价格，并进一步影响农民的收入，可能会导致农村劳动力的大规模流 动。

尽管我国目前面临的就业形势十分严峻，但也应该看到，解决就业问题还是有一 定条件的。首先

是党和政府十分重视就业问题。 2002 年 9月，中央政府在北京召开了“全 国再就业工作会议”，之后出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》

，制

定了 10 项促进再就业困难群体再就业的政策措施，随着相关配套文件的出台，将能够大大 促进下岗失业人员再就业，维护社会稳定；其次，我国经济在今后相当长的时间内，

仍将保

持较高的增长速度， 为调整就业结构、增加就业机会提供了可能； 第三，小企业将获得发展 机会。 党的十六大提出的“三个代表”思想， 以及保护劳动收入和非劳动收入， 促进多种所 有制经济发展的政策，将极大地促进小企业的发展，增加就业机会；第四，我国有一支经受 长期市场经济考验的就业服务工作队伍， 有各部门的协同配合和较好的社会氛围， 是做好就 业工作的保障。

中央、国务院新出台的政策包括以下主要内容④:

1 、努力开辟就业门路，积极创造就业岗位

把发展经济扩大就业作为解决就业和再就业问题的根本性措施。今后几年要着重 开辟五个方面的

就业渠道:

一是大力发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域的就业渠道，努 力旅游业增加就

业， 尤其主要积极开发社区服务业的就业岗位， 重点开发面向社会居民生活 服务、 机关企事业单位后勤保

障和社区公共管理的就业岗位以及清洁、 共设施养护等公益性岗位。

绿化、社区保安、公

二是鼓励发展个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济扩大就业，积 极发展有市场需

求的劳动密集型中小企业， 继续发展劳动就业服务企业， 更多地吸纳下岗失 业人员。

三是促进跨地区的劳务协作和对外劳务输出。鼓励就业压力大的地区特别是资源 开采型城市和独

立工矿区， 按市场需求发展接续性产业， 组织下岗失业人员到有劳务需求的 地区就业，到农村承包荒山、荒地，从事种植业和养殖业。

四是鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重级改制和主辅分离中，利 用非主业资产和

闲置资产， 通过多种方式分流和安置企业富余人员对， 对破产企业也要利用 其有效资产安置职工。

五是鼓励下岗失业人员通过大量全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样 形式实现再就

业。 通过发展劳动派遣、 就业基地等组织形式， 为他们灵活就业提供服务和帮 助。

2 、鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业和自主创业

自谋职业和自主创业是下岗失业人员再就业的重要方式。目前，在已经实现再就 业的下岗失业人

员中，约有 30%的是自谋职业。为了鼓励扶持更多的下岗失业人员从事个体 经营，减轻他们的税费负担， 凡下岗失业人员从事个体经营的， 除建筑业、 娱乐业、 广告业、 桑拿、按摩、网吧、氧吧等国家限制的行业外， 3 年内免征营业税、城市维护建筑税、教育 费附加和企业所得税， 并免收属于管理类、 登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。 下 岗失业人员自谋职业和自主创业的， 可以向商业银行申请小额贷款。 由当地政府确定的担保 机构负责担保， 贷款担保基金主要由同级财政筹集资金建立。 贷款额度一般掌握在 2 万元左

3 、鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员

对现有的服务型企业（国家限制的行业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失 业人员达到职工

总数 30%以上，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的， 3年内根据招用人数 按年度应缴税额的一定比例减征企业所得税。

对新办的服务型企业（国家限制的行业除外），当前新招用下岗失业人员达到职 工总数的 30%以

上，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的， 3 年内免征企业应缴纳的营业税、 城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。当年新招用下岗失业人员不足 用人数，按应缴所得税额的一定比例减征企业所得税。

在实行减免税收政策的同时，对各类服务型企业 （包括商贸、 餐饮、 服务业企业， 国家限制的

行业除外） 新增岗位新招用国有企业下岗失业人员， 并与其签订 3 年以上期限劳 动合同的， 从再就业资金中按招用人数提供为期 3 年的社会保险补贴。 补贴标准按单位为所 招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算。

30%的，根据招

4 、鼓励国有大中型企业主辅分离安置富余人员

对国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济 实体（国家限制

的行业除外），凡符合条件的，

3 年内免征企业所得税。具体条件是：利用 30%以上；与安置的职工变更或签订新的劳动

原企业的非主业资产、 闲置资产或关闭破产企业的有效资产； 独立核算、 产权清晰并逐步实 现产权主体多元化；吸纳原企业富余人员达到 合同。

5 、鼓励和支持下岗失业人员灵活就业

在劳动关系方面，对期限短、流动性大的工作，双方可以采取约定的形式订立劳 动合同，通过平

等协商，就工作时间、工作内容、劳动报酬及支付形式、劳动条件等达成一 致；允许在多个用人单位灵活就业的劳动者，分别与不同的用人单位建立劳动关系。

在工资支付方面，可以按小时工资、日工资或周工资的形式支付工资，标准应略 高于以月最低工

资标准直接换算的水平， 增加劳动者个人应缴纳的社会保险费部分。 对时间 不超过 1 个月的临时性工作， 用人方在工作任务完成后立即向劳动者支付工资。 在社会保险 关系方面， 灵活就业的人员可以按照个体工商户参保办法参加养老保险。 对无用人单位的就 业人员， 社会保险经办机构、 劳动保障事务代理机构和街道劳动保障工作机构等要为他们提 供社会保险参保登记和代缴社会保险费的服务。

通过成立具有独立法人资格的劳务派遣组织，将下岗失业人员组织起来，到单位 和居民家庭从事

有报酬的社会劳动。 鼓励和支持社会力量创办劳务派遣企业， 公共就业服务 机构特别是街道劳动保障工作机构要积极开展这方面的服务。

6 、对大龄就业困难对象实施再就业援助

大龄就业困难对象是指有劳动能力和就业愿望的男性 50 周岁以上，女性 40周岁 以上， 就业困

难的下岗失业人员。 大龄就业困难对象是再就业援助的主要对象， 要为他们提

供即时岗位援助等多种帮助。由政府投资开发的公益性岗位要优先安排大龄就业困难对象。 在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业， 从再就业资金中给予社 会保险补贴。 补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算。 鼓励各地根据实际提供适当比例的岗位补贴。

此外，还要建立公共就业服务制度，免费为下岗失业人员提供职业介绍；加强职 业教育和再就业

培训， 提高下岗失业人员的就业能力； 建立社区工作平台， 完善基层劳动保 障管理服务体系；在坚持市场调节就业的同时，搞好就业的宏观调控。

注：

① 中国劳动力市场信息网监测中心， 《 2002 年第三季度部分城市劳动力市场供求 状况分

析》。

② 季度数据来源于劳动和社会保障部办公厅季度公报。 ③

劳动和社会保障部在全国选择了 100 个农村劳动力输出、

同时，

输入或中转数量最多 的地区实行重点监控。其中，劳动力输出地 50 个，输入地 34 个，中转地 14 个

（其中 6 个 与输入地交叉）。

④ 参见中共中央宣传部、劳动和社会保障部《进一步做好下岗失业人员再就业工 作宣传提

纲》， 2002 年 10 月 29 日。