论高校学生申诉制度

论高校学生申诉制度

作者：陈津宇 张乔贺 吴越 来源：《法制与社会》2013年第34期

摘 要 本文对比了中外各高校关于学籍管理等方面的详细规定，仔细分析国内现存的对高校管理权、处分权的法律依据，发现近年来不断出现的学生状告母校处分不当的案例主要由于程序不正当、处分过重或学生得到救济的途径极其有限引起。因此，本文提出应将申诉制度纳入到司法救济的范围中以解决此现象。 关键词 高校 申诉制度 司法救济

基金项目：此文为“2012年度国家级大学生创新创业训练计划项目”作品。 作者简介：陈津宇、张乔贺、吴越，上海海关学院法律系学生。

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-057-05 一、国内研究现状

随着《普通高等学校学生管理规定》豍（以下简称《管理规定》）的出台，学生状告高校的案件逐渐增多，有关高校学生申诉制度的问题得到学术界的重视，在这一领域内取得了不少研究成果。以“学生处分”为关键词对CNKI进行检索，获得结果15，882项，其中期刊10078篇，博士论文1篇，硕士论文41篇，会议论文2篇，报纸全文11篇，科技成果5项。以“学生申诉”为关键词对CNKI进行检索，获得结果20项，其中期刊17篇，硕士论文3篇。学生申诉方面的论文有的有马堃的《我国高校与学生教育管理纠纷多元化解决机制研究》豎，张冉的《高校校规：大学自治与国家监督间的张力》豏，李艾冬的《我国高等学校学生申诉制度研究》豐等。期刊类文章比较有代表性的就是陈恩伦的《关于学生申诉立法的思考》豑和葛新斌的《新旧之比较分析——从高校学生身份处分权的制度安排出发》豒等。国内对于学生申诉制度的研究主要集中在以下几个方面：

第一，高校与学生之间的法律关系及处分行为的定性。一种观点认为民办高校与学生之间是合约关系，公办高校是作为行政授权主体对学生作出纪律处分，处分的性质因学校的性质不同而不同。因此公办高校的法律行为应当定性为具体行政行为中的处分行为，而民办高校的处分行为则应定性为建筑在高校与学生之间存在的合同的契约关系。华东大学李斐的《高校学生处分行为的法律属性研究》豓就对这种观点进行了深刻剖析。

第二，高校自行制定的有关学生处分的规定与上位法相冲突。关于法规冲突主要认为国家将处分学生的权利交给高校，然而高校制定的规定因为学生的违规行为剥夺了其学生身份，有

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侵犯学生受教育权的嫌疑，而且相关法律规范的滞后和缺失、高校的校规与法律法规相抵触、实施处分的行政行为在法律程序上有待完善、学生的权利救济措施不到位等导致高校学生管理权过度膨胀，学生的合法权利得不到保障。西南民族大学蒋后强的《高校学生处分制度的立法研究》豔，首都经济贸易大学王婧瑶的《高校内部学生权利救济制度的构建》豖，复旦大学叶颖华的《高校学生处分权探析》豗，程亮的《高校在行使处分权中与维护学生权利所存在的问题与对策》豘等都对高校学生处分权性质进行了研究，将高校学生的处分制度在性质上分为改变身份的处分和非改变身份的处分两类，并对这类剥夺学生身份的规定进行研究与探讨，在学术层面上明确国家赋予学校的纪律处分权力，对处分权以及高校拥有何种程度上的自由裁量空间作出界定，确定其种类及范围。

第三，高校在学生申诉过程中应当完善告知、复议程序，建立健全中立的解决机构。在我国，正当程序的核心听证制度被部分高校较早引入高校学生处分程序中并付诸实践。高校学生处分听证制度虽取得初步成效，但还存在听证范围依然狭窄、听证前置仍待努力、案卷排他制度未能确立、听证组织性不强、听证程序的救济机制缺失等主要问题。高校学生处分听证制度的普遍建立及健全，应利用正当程序规范学生处分权力，通过听证制度实现看得见的公平，设计行政程序培养学生民主参与品质；建立健全高校处分听证制度：听证程序应予前置、听证适用范围应予合理确定、加强听证主体性与中立性、应明确建立案卷排他制度、应确立责任追究和监督救济机制。苏州大学陈周的《高校学生处分听证制度研究》豙就针对我国当前听证制度存在的性不强、程序不完整进行了探讨认为必须加强其中立性及性，完善申诉监督、问责制度。上海理工大学周丽娜《高校学生申诉制度实施状况分析与思考》豛，田力的《论高校学生校内申诉处理机构的合理设置》豜以及李永林的《论高校与学生惩戒纠纷的校内解决》豝认为目前我国处理学生申诉的复议机构学生申诉委员会存在人员设置、机构设置不明确，制定的规定可操作性不强等不足。并对完善现有申诉机构提出了建议——明确申委会的属性、加强其权威性、中立性及性，优化现有的审查学生申诉的程序，发挥学生自我管理组织的作用化解纠纷，主张运用高等院校内的组织机构化解纠纷。

第四，高校在处理学生申诉过程中应用的原则。一种观点就是沈瑶、曾宏在《高校学生申诉制度建设之我见》豞中提出的严格遵守“申诉不加重原则”，执行“回避原则”，引入代理制度，完善诉后层面救济协调机制，实行“举证责任倒置”原则。还有一种观点认为普通高等学校处分权的设定应遵循和适用“法律保留原则”。内蒙古大学李爱萍的《论普通高等学校学生处分权》豟对这一原则在学生申诉制度中的应用进行了具体阐述。重庆师范大学田力在《普通高校学生校内申诉制度运行机制研究》豠这一文章中认为高校在对学生进行处分的过程中应坚持合理性、适当性原则，完善校内申诉的范围。另浙江树学尹晓敏在《高校处分权的行使与比例原则的适用》豣中提出高校应当遵循比例原则、必要性、法益相称性等原则处分学生。而湖南大学马堃的《我国高校与学生教育管理纠纷多元化解决机制研究》则提出构建教育管理纠纷的多元化解决机制应当遵循的基本原则有：区别救济原则、正当程序原则、非诉讼程序优先原则和司法最终解决原则。

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第五，高校学生申诉制度的救济途径。我国目前关于学生申诉的救济途径主要有行政救济、行政复议的方式。而目前我国提供的关于高校学生申诉制度救济途径十分有限，且新版《普通高等学校学生管理规定》则排除了学生寻求司法救济的可能性，因此应当完善法制建设，提高法律条文关于学生申诉的可操作性。东北大学刘宇的《行视角下的高校学生处分权探析》豤，葛新斌的《新旧之比较分析——从高校学生身份处分权的制度安排出发》，陈恩伦的《关于学生申诉立法的思考》等均对高校学生申诉制度提出需要完善有关规定，保护学生的合法权益，促进纠纷的有效解决。而我国目前有关学生申诉的监督机构主要是学生申诉处理委员会，主要的复查手段是听证制度。姚继业、范永河的《我国教育行政纠纷解决机制研究——以高校与学生为视角》豥构建一个体系化多元化的纠纷解决机制来解决上述问题：完善校内申诉制度，提倡行政复议制度的完善，教育行政诉讼制度的确立，构建教育仲裁制度。 笔者认为，经过对文献的整理发现：目前我国对高校学生申诉制度主要集中在高校处分权的性质与界限即高校拥有何种程度上的处分学生的自主管理权，同时也普遍承认学生申诉属于高校的内部管理但是在实际实施对学生的处分时需要相应的规制与约束；目前我国发生的多起学生状告母校的案件就反映了高校在处分学生的时候忽略了程序的合法正当性，存在处分依据不明，程序缺漏，处分过重，申诉复议受阻的问题；而对于行政复议制度，其是行政机关自我纠错的一项重要监督制度。但是行政复议是行政机关内部监督机制的一种，在传统的请示、命令管理模式下，上下级之间已经形成了一体化的关系，而复议机关本身就是被申请人的上一级行政机关，难以保证行政复议的公正性。而各高校与上级行政机关之间难免存在“相护”。因此，笔者认为应当将学生申诉纳入到司法救济的范围中。 二、有关高校管理权及处分权理论

高校的管理权属于行政管理权，高校行政管理权具有了公共行政权力的性质，其具体内容包括校规的制定权、具体行政管理权及争议裁决权。高校对学生的管理权体现在对学生生活学习制度上的规范，对学生违纪行为的处分等等。

高校与学生之间的关系实际上本应是互相依存、互相信赖的，没有学生的高校就如同没有灵魂的躯壳。根据德国的特别权力关系理论，高校实际处于高于学生的地位，因此高校与学生之间的关系事实上是一种特别的权力关系而不是完全对等的主体，学生处于弱势地位。在这样一个本应相对平等制衡的关系体系中，却存在着相当大的问题，高校的管理权及处分权凌驾于学生之上，权利的不对等、程序的不完善导致高校与学生之间极易产生矛盾。而学生作为这场博弈中弱势的一方，其享有程序保障权、救济权以及受教育权，学生对于大学的处分，享有陈述、申辩和获得救济的权利。大学负有说明理由的义务。对足以影响学生成员身份的处分具有听证权，学校不应当随意剥夺学生身份使其受教育权受到侵害，学生还享有申诉权和起诉权。对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为提出申诉或者依法提起诉讼。然而，目前高校学生权益受到侵害时的救济途径还不畅通。现实生活中，大多数高校学生如果涉嫌违反规章制度，经校方调查，就直接作出对当事学

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生的处分，中间缺少学生就事实进行陈述与申辩的程序，加之学生对申诉制度了解较少，对申诉条款理解不深，在实践中难以操作。 三、高校处分学生法律依据

高校处分权是高校对学生进行管理，学生进行自我管理、维护自身权益的重要内容。近几年，高校与学生的关系越来越复杂，每个高校在不断出现的问题中不断成长，不断地完善自己本校的违纪处分规定，处理好和学生的关系。

高校处分权在学生手册中的规定有两个很大的特点，合法合理，这也是所有高校必须做到的两点。首先我们先来看合法这一点。每一本学生手册关于违纪处分的规定前面都会有一段话，“根据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《教育法》）、《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《管理规定》）、《高等学校学生行为准则》（以下简称《行为准则》）、《公民道德建设实施纲要》及《中华人民共和国治安管理处分法》等有关规定，结合高校实际情况，制定规定。”豦这就已经很明显的表示了从权力来源来看，高校对学生的处分权是一种来自法律、法规授权行政行为。

《教育法》第2规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分，对犯有错误的学生，学校可视情节轻重给予警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍的处分。”国家通过法律法规授权高等学校享有自主管理权，包括办学自主权，颁发学历证书、学位证书权，学籍管理，奖励和处分权。可见，高等学校是根据法律法规的授权，行使构成国家公共管理权力之一的教育行政权，属于行政主体中的法律、法规授权的组织，具备行政主体资格，其对学生的处分是基于公法上的规定，是一种具有教育与被教育、管理与被管理性质的公权力。豧就比如吉林大学学生手册中“因违法犯罪被免予刑事处分者，给予留校察看处分”，“被处以管制、拘役、劳动教养、判刑的，给予开除学籍处分。”“盗窃、损坏公私财物，除承担相应的法律责任和经济赔偿外，还要按规定进行警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等不同程度的处分”等规定就与我国的法律法规息息相关，紧密结合，更是体现了高校处分权对于学生的约束力之大。高校在法律法规的基础上，结合本校的实际情况，制定了更加贴近学生的规定，也就是我们所说的更加合理。处分学生必须是为了教育学生、维护教学秩序、提高教学质量等公共目的，而不能纯粹是为了学校本身的利益。豨

除了规定中合理合法这两大特点外，高校处分权还有一个很大的特点便是程序正当。高校作为的教育机构公法人，其行使的处分权具有对他人的行为和命运进行决定和支配的强势特征，它就应当与一切公权力一样，必须通过正当程序的设置予以规范和制约。在《管理规定》第79条设置的对违纪学生的处分程序规定中，就提到了违纪处理委员会、听证、申辩、通知、处理期限、复查、申诉、诉讼等程序运行的主要环节。同样，吉林大学学生手册本科学生违纪处分规定第3章附则中提到“学院有权对本院违纪学生给予警告、严重警告和记过处分。由学院查证，学院院长会议讨论并做出决定，经主管领导批准，报学生管理部门备案”，

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“因考试违纪的学生，由监考老师填写学生考试违纪（作弊）记录单、学生本人签字后报教务部门，教务部门审核后送达学生管理部门，按规定程序统一处理”，“给予学生留校察看、开除学籍处分，由学院及相关部门查证，学院院长会议讨论，提出初步处理意见，主管领导签署意见后上学生管理部门。学生管理部门提出处理意见，报校长会议讨论，主管校领导批准”，“学校相关部门在其管辖范围内发现学生违纪行为，应及时调查清楚。对已调查清楚的学生违纪事件，将有关材料送交学生管理部门，由学生管理部门按规定程序处理”等都反映了高校在处分违纪学生的时候是通过一定的程序的。

对于高校给予的处分或其他具有利害关系的决定，学生不服的可以向有关部门提出申诉，若学生对学校申诉处理决定不服的，可以向上级教育行政部门申请复核。申诉人对申诉处理决定不服的事项符合行政复议条件的，可以依法申请行政复议。被申诉人不履行或者无正当理由拖延履行申诉处理决定的，或者对依法提出申诉的申诉人进行打击报复或者陷害的，由学校或者上级机关对直接负责的主管人员和其他责任人员依法追究责任，并作出相应处分。 对属于司法审查范围事项的决定，还可以提起诉讼寻求司法保护。吉林大学学生手册《本科学生申诉处理暂行办法》第1章总则规定“第5条学生申诉处理委员会处理学生申诉，实行一决终局制度。学生申诉处理委员会受理学生提出的申诉并做出处理决定后，学生就同一事项再次申诉的，学生申诉处理委员会不予受理。”这一规定让高校和学生的不对等性体现的更加明显，“一决终局制度”也就直接地表明了高校处分权是一种强权，虽然不能说高校处分权完全制约学生的行为，但是这种强权让学生的申诉权利难以实现，学生也更加难以维护自己的权益。因而当前亟需对学生申诉的机构、时效、申诉答复的期限、不服申诉的救济途径等程序问题加以明确，以确保学生申诉权的实现。

而根据《华南师范大学全日制学生违纪处分暂行办法》豩第2章第14条：（一）违反国家法律，反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的；（二）触犯国家法律，构成刑事犯罪的；（三）违反治安管理规定受到处分，性质恶劣的；（四）由他人代试、替他人参加考试、组织作弊、适用通讯设备作弊，以及其他作弊行为严重的；（五）剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的；（六）违反学校规定的，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的；（七）屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的。在第3章中，校方分别对违反教学管理的行为、违反学生宿舍或公寓管理秩序的行为、妨害校园管理秩序和社会管理秩序的行为、侵犯他利的行为、严重违道德的行为、违反计算机网络管理的行为根据情节的严重程度分别处以警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍的纪律处分。处分的程序分为（一）调查取证；（二）当事人陈述和申辩；（三）审理；（四）决定；（五）送达。根据第3章第11条：有下列情形之一的，学生可以依照本办法向学生申诉处理委员会提起申诉：（一）对学校取消其入学资格的决定不服的；（二）对学校的退学处理决定不服的；（三）对学校及院系所作的处分决定不服的；（四）法律、法规、规章规定可以提起申诉的其他事项。根据第4章第70条：对违纪学生实施纪律处分，必须经过如下程序：（一）调查取证；（二）当事人陈述和申辩；（三）

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审理；（四）决定；（五）送达。第79条：在校方拟作出留校察看和开除学籍处分的案件，学校有关职能部门应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，学校有关职能部门应当组织听证。当事人放弃听证的，不影响案件的审理和决定。根据第5章第82条：纪律处分决定作出以后，学校职能部门或院系应当及时将处分决定书送达被处分当事人，并告知其如果不服处分决定，在接到处分决定书之日起5个工作日内，可以依照《华南师范大学全日制学生申诉处理暂行办法》向学校或院系学生申诉处理委员会提出申诉。第84条：学生对院系学生申诉处理委员会做出的复查决定有异议，在接到申诉复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生对学校学生申诉处理委员会作出的复查决定有异议，在接到申诉复查决定书之日起15个工作日内，可以向广东省教育厅提出书面申诉。然而，学生手册中并没有对申诉结果不服后可否起诉作出明确规定。

从有关规定来看，申诉范围涵盖了所有处分种类，学生申诉处理委员会人员组成合理。关于处分的程序规定详尽：从调查人员的人数、是否应当回避、调查取证时的有关程序及步骤，以及调查取证结束后，院系或学校职能部门应当进行全面认真的审查和核实，随后确定处分类型并提出具体意见。而根据规章制度，规定了首先提交书面申请，审核材料对其中符合条件应当受理并通知申诉人和被申诉人，不符合条件的则不予受理并通知申诉双方，在完成受理及通知后进行调查取证工作，最后做出受理决定的申诉流程为大部分高校的处理申诉做法。然而从这些规定来看，作出处分的过程规定虽较细致，但仍然缺乏对处分意见确定后的检查和监督，同时可操作性也较低，许多高校在实施过程中存在一定难度。另外，我国法规规定了如果学生对申诉结果不服的符合行政诉讼起诉条件的可以依法提起诉讼。然而笔者搜集的学生手册中对是否可以提起行政诉讼这一问题没有明确规定，只对可否提起行政复议作出了肯定回答。对用行政诉讼方式解决矛盾这一方式的模糊回答也是造成我国学生申诉制度救济途径受到的原因之一。

同时我国对于高校学生申诉制度的研究主要为以下几个方面：对当代高校学生申诉制度探析；高校学生申诉处理委员会改革研究；从法律性质看高校学生申诉制度的完善；高校学生应该如何得当使用申诉权；行政权威和高校学生权益。从法律依据来看我国地区现阶段的学生申诉主要是依据《教育法》、《管理规定》、《学位条例》等法规，其中《教育法》并无有关学籍管理的规定，而《管理规定》27条虽然列明了应予退学的六种情况，2、29条以及30条对作出退学处理的前后程序列出，但这些法规解释比较宽泛，为现实生活中的具体操作带来诸多困难并且其本身存在许多缺陷。不加以弥补、纠正，就难以保障申诉制度有效运行；地区一些高等学府关于学生申诉制度的规定充分照顾了教师和学生在申诉受理机构中的比例，管理方法较为成熟；的高等教育不论是法律基础、框架还是管理模式、，不论是教育者的意识、观念还是依法治校、民主管理，其软硬件环境都是比较成熟和完善的。 而由以上规定可知学校拥有自主管理学生、处分学生的权利。学校的自我管理贯穿于学生申诉的全过程，这一做法由于缺乏必要的监督和保障容易引发学生与高校之间的矛盾，例如刘燕文诉北大案、田永诉北科大案、李莉诉郑州航空工业管理学院案等等学生状告母校的案例，

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实际上反映了学校在有关处分学生的上存在处分过重、程序不当的问题，而在我国，学生申诉属于高校自我管理的一部分，即学生申诉不在司法救济的范畴内，对处分结果的复核全由高校自主进行，其透明度及公开度难免不受到学生及其家长的质疑从而导致学生与学校的矛盾日渐加深并最终寻求法律的帮助。 四、结语

高校与学生之间的矛盾因不平等的权利义务关系而愈加深刻，那么针对这一问题，我们有什么样的手段或方式予以解决呢？解铃还须系铃人，将申诉制度纳入到司法救济的范围内。如此一来，学生所处的弱势地位借助法律的支撑就可以与学校基本制衡。用法律规范学生与高校的行为也可以使其过程公正，结果合理合法，一定程度上缓解了长久以来高校与学生之间的矛盾。由此可以得知，将学生申诉制度提升到司法救济的范围内，完善行政复议制度，才能够更好地维护学生与学校之间的合法权利，促进已产生矛盾的解决。 参考文献：

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