关于政府购买公共服务的探讨

ｌ竹ｔ与强　搽窜与争鸣　关　政麻购买　奥服务的探讨　口　焦述英　（吉林省委党校。吉林长春１３００１２）　摘　要：政府购买公共服务是市场经济条件下社会发展的一项新生事物，它既体现了政府追求效率。转变职能的　方式。又促进了社会组织的发展成熟，是政府与社会组织合作的一种崭新方式。本文从政府购买公共服务的内涵、国　内外政府购买的现实、政府购买存在的问题、政府购买的对策几个方面进行了初步探讨。试图对正在开展和即将开展　的政府购买工作起到借鉴作用　关键词：政府购买；公共服务；社会组织　中图分类号：Ｄ６３０．１　收稿日期：２０１０—０３—２０　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７－８２０７（２０１０）０５—００６８—０４　作者简介：焦述英（Ｊ　６一），女，吉林长春人，吉林省委党校（吉林省行政学院）行政科学研究所所长，教授，研究　方向为公共管理学　基金项目：本文系吉林省社会科学基金项目“政府职能转变与吉林省民间组织发展研究”的阶段性成果。项目编号：　２ｏｏ９Ｂ３Ｏ２、　在市场经济条件下，政府、营利部门、社会组织三　者协同发展是保持社会长期稳定发展的重要基础　和　谐社会不仅要解决社会矛盾．还要着眼于中国现行制　度上的一些不足　党的十七大报告明确提出．要“加强　织提供服务的数量和质量．按照一定的标准进行评估　后支付服务费用，这是一种“政府承担、定项委托、合同　管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务方式。政　府购买公共服务将会在一定程度上改变公共服务供给　行政管理体制改革．建设服务型政府”，要“着力转变政　府职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。转变政府职　能是加快行政管理体制改革．建设服务型政府的关键　一的垄断结构．从而实现促进社会组织壮大与提升公共　预算资源使用效率的“双赢”目标　（二）政府购买公共服务的重要性　１．政府购买公共服务促进了政府职能转变　长期　以来．由于计划经济的影响．政府一直处于直接生产和　环．而购买公共服务是政府履行职能的一种新型方　式．也是推进行政管理体制改革和政社合作互动的重　要内容　一提供公共产品的地位。市场经济的发展．社会的日益成　熟．为社会组织生产公共产品提供了可能。政府购买公　、政府购买公共服务的内涵及其重要性　（一）政府购买公共服务的内涵　所谓公共服务．是指提供公共产品和服务，包括加　强城乡公共设施建设．发展社会就业、社会保障服务和　共服务．使社会组织承接了政府转移的职能和大量的　具体事务．政府由公共服务的直接提供者转换为把更　多的时间和精力放在公共服务政策的制定、监督等方　面，成为公共政策的制定者、购买者和监督者，实现了　社会权力的回归和政府角色的转换。　教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众　生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造　条件　公共服务又可分为维护性公共服务与社会性公　共服务两种　２．政府购买公共服务有利于提高政府效率。一方　面．由于政府的天然垄断地位使得其直接去充当公共　服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力．从而容易导　致资金使用的低效．机构人员膨胀．有限的公共资源得　政府所购买的公共服务主要是社会性公共服务，　是政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公　共医疗卫生、文化、科技、体育、环境保护、公共安全等　社会发展项目提供的公共服务　具体是指政府将原来　由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务　的事项交给有资质的社会组织来完成．并根据社会组　不到充分利用；另一方面，因政府具有自身的利益，其　在行动过程中会自觉不自觉地追求自身利益的最大　化。而不是完全考虑公民的利益。“公共雇员作为唯一　的生产者会使地方政府在自己管辖的范围内占据垄断　焦述荚一关于政府购买，厶＼共服务的探讨　升ｔ与矗ｌ　地位——公共雇员的垄断地位给了他们与公共服务使　用者进行讨价还价的实质性权力．这种情形很容易导　购房以及管理涌人美国城市的移民等方面”即如此。　“总体来说．政府部门直接提供的物品与服务目前只占　致公共服务的水平严重下降”。（１］（ｐｌ０ｔ）而通过政府购买　公共服务．让更多的社会组织直接参与公共产品的生　产与提供，可以打破政府的垄断地位；有利于提高公共　产品和服务的质量。推动公共服务效率的提高；有利于　压缩政府的规模、增加政府工作的灵活性。　３．政府购买公共服务能够减少政府负担．降低行　政成本。与细分市场上的各类专业公司相比，政府不是　万能的专家，政府面临的问题越来越复杂，经常需要多　样化的技能以及动员多样化的人才。而且政府的财政　资助能力及自身能力有着各种限制。间接的政府行为　更有利于政府动员其他社会机制以及其他力量实现公　共目标　政府可以充分利用合作伙伴的资金和优势降　低政府的财政投入．发达国家发展的实践已经证明了　美国联邦政府全部行为的５％。即使将收入转移、直接　贷款与利率支付纳入直接政府行为范畴。它仍然只占　联邦行为的２８％　占更高比例的是各种间接的公共政　策工具，如，外包、政府资助、代金券、税收优惠、贷款担　保、保险和规制。”［２ｊ　英国自上个世纪８０年代以来．先后颁布了一批有　关教育、健康等方面的法律文件，对公共服务的竞争性　合同提出了多方面的规定．并不断扩大其范围。［３１１９９８　年．英国政府与社会组织之间签订了ＣＯＭＰＡＣＴ协定．　明确了政府和社会组织各自的权利与义务以及相互关　系．英国社会组织总收入的４Ｏ％来自于政府的购买。欧　盟于１９９２年颁布了《公共服务采购指令》，将机动车及　设备的维修、电子政务及相关服务、会计及审计、楼房　这一点。例如：政府与私营部门合作可以采取签约外包　的形式．这种形式有利于政府在自身财政较为紧张的　情况下充分利用私人企业的资金．来共同承担一定的　清洁及财产管理、收费或依据合同的印刷及出版、污水　及垃圾处理、人员安置与供应、调查及安全服务、健康　与社会服务、休闲、文化及体育等２７类公共服务全部纳　人市场购买的范围。凡是价值超过２Ｏ万欧元的公共服　务．一律公开招标购买。　根据日：￣ｓ：２００６年７月生效的一部法律．日本公共服　服务成本。而一些非政府组织在提供公共服务方面甚　至是免费的，它们仅仅需要政府的政策支持。而不需要　政府提供任何资金和回报。此外。政府购买可以通过与　合作伙伴的合作关系可以降低人员成本。政府通过伙　伴关系可将一些公共服务转交给私营或者非政府组织　来提供．同样的工作，政府雇员得到的总收益高于适应　部门的官员．在我国这一点也较为明显。　４．促进了社会组织的发展和社会结构的完善．有　利于社会和谐。一方面。政府将部分公共物品的生产和　服务让渡出去，把赚钱的机会交给社会和个人．为社会　务改革推进室准备将几乎所有的政府公共服务项目都　通过竞争性招标外包给专业公司．这将成为日本历史　上规模最大的公共部门改革行动。　（二）国内发达地区政府购买公共服务实践取得的　效果　在我国香港地区．社会服务及福利性民间组织总　收入的７０％来自于政府购买服务．只有３０％来自于社　会捐赠和服务收费。【４］目前。香港上千家福利服务机构　组织提供了经济来源。也为社会组织发展提供了空间，　有利于政府、企业、社会三者协同发展，也增进了相互　之间的了解与沟通。另一方面．社会组织具有专业化和　柔性化的工作手段．政府可以充分利用合作伙伴的专　业优势和人才优势，化解矛盾。解决问题；公民之间通　绝大部分由社区和民间组织承办。社区和民间组织从　事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青　少年发展等，为约２００万人提供福利服务，在香港社会　中扮演着重要角色。在公共服务的承办方面，香港成功　过“第三方”进行相互博弈、自我协商，有利于提升民主　素质和自我解决问题的能力，促进社会自治，使社会发　展更加完善　二、国内外政府购买公共服务的现状　建立了政府与非政府机构的“伙伴”关系．明确了公共　服务由政府与非政府机构共同负责的模式。经费以政　府提供为主。民间筹措为辅：服务以民间提供为主，政　府提供为辅．香港的社区和民间组织呈蓬勃发展之势。　（一）政府外包和购买公共服务已经成为一种国际　趋势　近年来．上海市浦东新区以建立健全政府购买公　共服务机制为突破口．积极推动政府职能转变和社会　组织发展。社会组织的新作用日益凸显，政府与社会组　美国政府通过购买公共服务的方式推动着社会服　务的发展。“在过去几十年来，第三方已成为美国政府　解决公共问题的一大特色。在建设铁路、修筑运河、参　织的新关系逐渐重构．政府对社会组织管理服务的新　方式逐步形成。浦东新区明确规定，将原来由政府主　与战争、成立大学、建立各种文化机构、改革农业、鼓励　办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给　ｉ竹ｔ与强　揉窜与争鸣　有资质的社会组织来完成，探索形成“政府承担、定项　委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务　方式　并通过建立新机制．制定了政府购买公共服务实　施意见，在全市率先建立了政府购买公共服务制度，明　确了购买公共服务的相关内容。据不完全统计，浦东新　区２００４年、２００５年、２００６年购买社会组织服务的资金分　别为２２２８．２万元、４１９７．３万元、５９５５万元。　并专门组织　８个政府部门和１３个社会组织集中签订购买服务合同．　涵盖慈善救助、农民工子女教育等领域．社会反响良　机。当命运与工作绩效毫无关联时，也就失去了改善服　务与管理变革的热情。同时．政府掌握着支配社会公共　资源的权力．政府成本是依靠强制征税获得的．政府与　社会之间在这个问题上不是一种平等协商的结果．其　收入来源无须经受市场检验．政府对其产生的成本没　有直接承担的义务。另一方面．政府与企业的根本区别　在于，政府不是一个赢利机构，不能以赢利作为其行为　的出发点。政府的很多活动无法计算成本．很多结果无　法量化绩效．这就使得政府自身重视成本与绩效有一　好。　定的难度。这与企业从降低成本、提高效率的需要出发　无锡市政府在２００５年就出台了《政府购买公共服　采取外包模式大不相同．因而政府购买服务的动力与　务指导意见》。２００６年，无锡市已对社会力量兴办养老　企业相比普遍不足　机构服务、市政设施养护维修、环卫公共服务、城市绿　（二）政府认识上的偏差与惯性思维　地养护服务、城市照明服务、城市污水设施运营维护服　公共服务的提供与生产是两个不同的概念．提供　务等１１个项目实行了政府购买服务的方式运行。２００７　不等于生产，提供者不一定是生产者。人们往往容易陷　年，又有２１个项目添加为政府购买服务的项目，在政府　入公共服务由政府提供．就得由政府来生产的误区　如　购买的这３２项服务中．有些是通过招投标方式购买的．　果把两者混淆甚至视为一体．将导致政府在办理具体　还有一些是定向购买的。【６＿在购买方式上．市政设施养　公共服务事项时，往往从部门利益出发，在惯性思维的　护、环卫清扫保洁等项目实行公开招标：水资源监测等　推动下．每当增加新的公共服务任务时．不是优先考虑　项目实行定向购买。在资金支付上．实行国库集中支　向市场购买。而是要求增加机构。扩充编制，聘请人员．　付．根据合同签订的价格预付一部分费用作为启动资　追加经费开支．其结果是政府无法走出精简一膨胀～再　金。然后根据项目实施的进度情况付款．付款最高不超　精简一再膨胀的怪圈。行政绩效目标难以实现　过８０％．余款根据评估结果支付　［７］无锡市政府购买公　（三）社会组织的发展不能适应政府购买的需要　共服务。充分利用了社会力量，不仅减轻了财政负担，　由于社会组织发展的总量不足．公益性社会组织　提高了政府公共服务水平和效率．而且通过引导使更　发展相对缓慢．导致政府在向社会组织购买服务时选　多的民间资本参与到了公共事业建设过程中　择有限。由于长期受计划经济体制的影响。政府在社会　目前。在我国，政府购买公共服务已形成广泛的共　领域常常表现为“错位”和“不到位”．加之我国公民社　识。北京、福建、深圳、河南、中山市、佛山市、郴州市等　会的“先天不足”．使得社会组织发展受到限制．发展速　省市都相继开展了政府购买公共服务的工作．而上海、　度缓慢．不能适应经济社会发展的需要。随着我国社会　无锡、深圳等地已取得了较好的效果．并总结出了许多　体制改革的不断开展，“政社分离”的逐步深化。非营利　值得借鉴的经验。　的社会组织发展有很大的空间，特别是民办的、专业的　三、政府购买公共服务方面存在的问题　机构所具有的专业化、职业化特点更是社会组织发展　从政府方面来看．政府将部分公共物品的生产和　的一个方向。然而，在现实中，已经“上路”的专业化组　服务让渡出去。既是政府管理职能的改变，也是管理方　织在发展中面临着诸多难题：机构规模小、组织能力　式、管理手段的改变。从社会方面看，则对社会组织的　弱、经费紧张、资源不足以及专业人员的不确定性等　发展和完善提出了机遇和挑战．使二者都面临着新的　等．都使政府购买服务受到限制。　问题和困难，也使政府的购买处于两难境地，具体表现　四、关于政府购买公共服务的几点思考　为：　政府购买公共服务既是一个时代课题．也是关系　（一）政府购买公共服务的动力不足　到经济社会长期发展的问题。对于我国各级政府来说，　一方面．政府部门在运行管理中会首先求助于行　购买公共服务既是一项全新的职能．又是一项新生事　政权力而不是市场机制，因为行政垄断能更直接、更迅　物．在实施中难免遇到～些困难和障碍，为此，需要政　速地调动社会资源。实现意图，规避风险。行政垄断也　府转变职能、提高认识、完善制度、优化操作方式。　使得政府部门缺乏改善管理、提升公共服务质量的动　１．转变政府职能．从管制型政府向服务型政府转　焦述英一关于政府购买，厶＼共服务钧探讨　竹ｔｊ强ｌ　变　改变政府既是公共产品的提供者又是公共产品的　件的项目．采取面向社会公开招标的形式，使社会组织　生产者的观念．是政府购买公共服务的前提。提供不等　于生产．提供者不一定是生产者。长期以来人们经常把　两者混为一谈．导致政府在办理具体公共服务事项时　往往将提供与生产两个职能包揽下来．使得公共服务　的质量下降．成本呈上升趋势。政府可以提供公共产　品．但公共产品的生产不一定完全由政府完成．可以交　给社会组织和企业来做　国内外政府购买公共服务的　实践证明，由于社会组织具有专业性、技术性的特点，　使之能够做政府做不了也做不好的事　２．提高认识．强化政府成本观念，确立服务型政府　的理念，是政府购买公共服务的出发点。公共服务理念　（包括企业）通过竞争的方式来取得服务提供权。④特　许经营。对于可以收费的公共服务，如垃圾处理、污水　净化等．政府可以通过发放特许证的方式允许企业来　承担生产　５．在具体做法上．一是由行业管理部门（政府主管　部门）将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向　全社会公布．以公开招标的方式确定服务供应方。部分　特殊事项在一定时期内可以实行定向购买等多种形　式　二是服务供应方确定后，由行业管理部门（政府主　管部门）与服务供应方签订正式合同．合同期限可根据　实际情况而定，一般不超过五年。三是政府的财政安　排，对于需要购买的公共服务，财政上要予以计划安　排　四是政府要制定对公共服务的检查验收及评估标　准，这也是检验政府提供公共服务质量的重要因素。　６．加大对社会公益性组织的培育　从发达地区已　是政府对履行公共服务职能的价值追求．是对实现公　共服务终极目标的精神把握　公共服务实现的前提和　保证是税收　政府是公民聘请的社会公共事务的管理　者．公民是公共服务的最终需求者和出资者．政府成本　决定着公民纳税额的高低。减少成本．把更多的财力用　于公民社会福利方面．会给公民带来更多的利益。　３．在制度上．要尽快将政府购买公共服务纳入公　经从事政府购买社会服务的实践中可以看到．政府购　买社会服务可选择的空间有限．急需培育从事社会公　益活动的非政府组织。一方面．需要社会组织加强管　共财政体系，出台相应的政策、法规制度，这是实行政　府购买的制度保证。《中华人民共和国政府采购法》中　采取了排除法的方式．即“服务是指除货物和工程以外　的其他政府采购对象”，主要包括专业服务、技术服务、　理，自我发展，自我完善；另一方面，需要政府的扶持，　特别是在政策、人才、资金等方面的扶持。在我国长期　的、政府大一统管理体制的影响下．靠社会组织自己发　展有很大的局限性。因此，社会组织的发展不仅需要政　信息服务、课题服务、运输、维修、培训、劳力等。对于什　么属于纯公共服务？什么是准公共服务？哪些服务可以　纳入政府购买的序列之中？购买过程是自下而上的，还　府的扶持，也需要社会各界的关心与支持，这样，才能　共同推进政府与社会组织的合作。在这个过程中．社会　组织既能够为社会提供良好的服务．又能够实现自身　发展“双赢”的目的　【参考文献】　［１］（美）文森特．奥斯特罗姆，罗伯特・比什，埃莉诺．奥斯特罗姆．美国地　是自上而下的等问题都需要探索和研究　４．在购买方式上．应吸取上海等地成功的做法。采　取：①项目发包形式。对于政府负责的阶段性任务、重　大的赛事活动、专题调查研究等，采取以整体或部分发　包的形式．委托给相关的社会组织完成，政府提供相应　的费用。②“费随事转”。即将原来由政府承担的部分职　能和直接提供的服务转移或委托给社会组织承担．由　方政府［Ｍ］．井敏，陈幽泓译．北京大学出版社，２００４．　［２］莱斯特，Ｍ．萨拉蒙．新政府治理与公共行为的工具：对中国的启示　［Ｊ］．中国行政管理，２００９，（１１）．　［３］刘厚金．我国政府转型中的公共服务［Ｍ］．中央编译出版社，２００８．　［４］徐永光．政府的划算买卖——为什么购买ＮＰＯ公共服务［Ｎ］．南方周　末．２０１０—０１—１３．　［５］顾建键，马立等．非政府组织的发展与管理——中国和加拿大比较研　财政转移支付或提供一定的经费保障与补贴。③公开　招标形式　对于可以评估量化的且具备市场化运作条　究［Ｍ］．上海交通大学出版社，２００９．　［６］［７］ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｅｏｍ［ＥＢ／ＯＬ］．２００６－０８－１４．　（责任编辑：王秀艳）　Ｒｅｇａｒｄｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ　Ｊｉａｏ　Ｓｈｕｙｉｎｇ　Ａｂｓｔｒｃａｔ：Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ，ｕｎｄｅｒ　ｔｈｅ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ｏｆ　ｍａｒｋｅｔ　ｅｃｏｎｏｍｙ　ａｎｄ　ｓｏｃｉａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ａ　ｎｅｗ　ｔｈｉｎｇ，　ｂｏｔｈ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｐｕｒｓｕｉｔ　ｏｆ　ｅｆｉｃｉｅｎｃｙ　ｒｅｆｆｌｅｃｔｓ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｔｏ　ｃｈａｎｇｅ　ｔｈｅ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｏｆ　ａ　ｆｏｒｍ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｈａｓ　ｐｒｏｍｏｔｅｄ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｍａｔｕｒｅ，ｉｓ　ｔｈｅ　ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｔｈｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｓｏｃｉａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ　ａ　ｂｍｎｄ　ｎｅｗ　ｗａｙ．Ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｃｏｎｔｅｎｔ，ｔｈｅ　ｒｅａｌｉｔｙ　ｏｆ　ｄｏｍｅｓｔｉｃ　ａｎｄ　ｆｏｒｅｉｇｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｐｕｒｃｈａｓｅｓ，ｔｈｅ　ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｔｈｅ　ｐｕｒ－　ｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｅａｓｕｒｅｓ　ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ　ｓｅｖｅｒａｌ　ａｓｐｅｃｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ａｔｔｅｍｐｔ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｏｎｇｏｉｎｇ　ａｎｄ　ｕｐｃｏｍｉｎｇ　ｗｏｒｋ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ　ｖａｌｕｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｐｕｒｃｈａｓｅ；ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅｓ；ｓｏｃｉｌ　ｏｒｇａｎｉａｚａｔｉｏｎ